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浅析民族自治地区行政管理的现状及问题
摘要：中国少数民族众多，民族自治地方辖区辽阔、具有重要的战略地位，但由于历史、地理等原因，经济社会发展相对滞后，民族自治地方政府承担着非常繁重的行政管理任务，因此，对民族区域自治地方行政管理进行系统深入的研究，对于进一步完善民族区域自治制度，实现政府管理的科学性和有效性，在新形势下探索建立适合大理白族自治州的经济社会发展的行政管理制度都有着十分重要的理论价值和现实指导意义。本文结合大理的实际情况，分析了民族自治地区行政管理的特殊性，行政管理面临的问题并从五个方面提出了应对之策。
关键词：民族区域自治 行政管理
一、民族区域自治行政管理
民族区域自治制度是我国解决国内民族问题的基本政策和重要政治制度。民族区域自治制度和民族自治地方政治、经济、文化环境的特殊性，决定了民族自治地方与非民族自治地方在行政管理方面有着很大的不同。研究民族自治地方的行政管理，对于完善和加强民族区域自治制度，丰富和发展马克思主义民族理论，更好地落实民族区域自治政策，实现政府管理的科学性和有效性，都有着十分重要的意义。
二、大理州民族概况
大理白族自治州是我国唯一的白族自治州，地处云南省中部偏西地区。辖1市11县，国土面积2.95万平方公里，历史悠久，是云南历史文化的最早发祥地之一。全州总人口344万人，有白、汉、彝、回等13个世居民族，少数民族人口占总人口的一半，其中白族人口占总人口的三分之一，民族文化多姿多彩。经过多年不懈努力，全州逐步形成了烟草、建材、冶金、机械、电力、生物资源及优势农产品深加工等六大重点产业，形成了独具特色和优势的工业体系，经济总量在全国30个少数民族自治州中位居前列。全州各级党委、人民政府深入贯彻落实民族区域自治制度，把中央关于民族工作的大政方针与大理民族工作的实际紧密结合起来，采取了一系列加快少数民族地区经济社会发展和增强民族团结、保持社会稳定的政策措施，不断巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，实现了民族团结、宗教和顺、社会和谐稳定的目标。
三、大理州行政管理的特殊性
㈠行政环境的特殊性
1.政治环境的特殊性
我州地处云贵高原，滇西中心城市，是我省建设“两强一堡”战略的核心地区，与周边东南亚、南亚等国家和地区联系日益紧密，在民族自治地方的行政管理中，一方面要处理好我州同周边国家的关系，与他们和平共处，友好往来，
反对外国敌对势力的渗透，维护边疆的稳定；另一方面要处理好少数民族与其他民族之间的关系，既要保障少数民族参加管理国家事务的权力，又要保障少数民族在自治地方自主管理自己内部事务的权力，促进平等、团结、互助、协调和共同繁荣的民族关系的发展。
2.经济环境的特殊性
民族自治地方大多具有自然资源方面的优势，据统计，民族区域自治地方的面积占全国总面积的60%以上，各种自然资源在全国占有相当大的比重，如森林蓄积量占全国的56.3%，草原面积占75%，其中可利用面积占68%。云南、广西是我国有色金属之乡，贵州的铝土占全国储量的29%。改革开放以来，大理州经济得到了较快发展，取得了较大成果，但是从总体上来看，我州的经济、社会、生活等方面还落后于沿海等经济发达地区。
3.文化环境的特殊性
由于特殊的居住环境和人口分布格局，我州少数民族的教育水平和科学技术水平与发达地区或汉族地区相比还比较落后。各个民族有着不同的风俗习惯、语言文化、历史文化和宗教信仰。在部分少数民族聚居区，部落、家族、宗亲势力的社会影响力很大。这种社会习俗和文化传统方面的差异，使得当地社会结构、社会整合方式、社会治理理念与一般地区也有着显著差异。
㈡政府职能的特殊性
从政府职能的角度来看，大理州各级政府除了履行一般的公共管理和公共服务职能之外，还必须承担一些特殊的职责。例如在政治方面，各级政府是直接应对具有高度敏感性的民族、宗教事务的社会治理主体。特别是近些年来，民族分裂势力活动十分猖獗，先后在西藏和新疆制造了破坏力极强、影响极坏的“3.15”和“7.5”事件，因此，维护国家统一和边疆地区的长治久安，是民族区域自治地方政府的首要职责。在发展经济方面，由于许多落后的民族地区普遍存在着市场观念淡漠、市场主体弱小、市场规则残缺、支撑市场运行的社会公共服务体系薄弱等诸多问题，地方政府却更多地是需要承担一种市场“保姆”甚至市场“乳母”的角色，需要强力介入市场运行以保护本地市场机制的成长。在文化职能方面，民族自治地方政府承担着国家统一、民族团结意识形态的塑造， 提高少数民族文化素质，保护、传承、弘扬少数民族优秀传统文化，促进民族文化交流等职责。
㈢行政职权的特殊性
从行政权力角度来看，大理州地方政府除了拥有一般地方政府的权力之外，作为自治机关，民族区域自治法律法规体系，赋予了民族自治地方政府以许多特殊权力，如可以通过法定程序变通或停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示；可以在国家计划的指导下自主地安排和管理地方性经济建设事业，优先合理开发自然资源，自主安排地方基本建设项目，开辟边境口岸、
进行对外贸易；可根据实际需要决定减税或免税项目；可以在执行职务时使用民族语言文字，自主地发展民族科技、教育和文化事业，保护民族文化遗产。
㈣机构设臵的特殊性
民族自治地方行政管理组织在结构上与一般地方也存在一定的差异性。这种差异包括政府纵向层次上的差异，也包括同一层级内组成部门设臵的差异。从层级上来看， 有些民族自治地方政府层级要多于一般地方，例如新疆就存在5 级地方政府，而一般省区只有4 级； 而不同层级政府享有的权力与一般地方同级之间也有很大差别， 例如自治州与一般地级市、地区属于同一级别，但享有的权力差别很大。从公共部门人力资源的角度来看，自治机关的民族化是民族区域自治制度的一项重要内容。民族自治地方行政组织中公务员的任用，对于少数民族人员的比例一般都有特别要求， 要合理配备各民族人员， 且行政组织的首长一般都由实行自治的主体民族担任。
四、大理州行政管理面临的主要问题【地方行政管理现状】
㈠行政管理活动的法制基础不够完善
行政管理活动需要有法制基础，否则就将失去约束或方向。民族自治地方行政管理既要应对一般地方行政管理所面对的问题，又要行使自治权，因此它事实上既需要一般行政管理的法制基础，又需要区域自治法制基础。但现实状况却是，一些民族自治地方政府对自治权的行使不足，而更多地
浅谈行政管理体制的现状与思考
内容摘要：本文从我国行政管理体制的现状，总结改革的成绩、经验、不足及症结所在，就进一步深化行政管理体制改革的方向和路径提出有针对性的对策建议，提出了行政管理体制改革必须理清的认识问题，认为科学的改革目标应包括体制目标、政府目标、机制目标和效应目标，在改革过程中要找准改革的发力点、突破点和创新点，制定配套的改革方案，这样才能保证进一步改革的成功。
关键词:行政管理体制存在问题及改进措施
一、现状问题
目前在我国行政管理体制中，各级政府普遍存在的主要问题是： 第一，职能不清、机构交叉。
各级政府程度不同的体现出经济管理强，市场监管弱、社会管理弱、行政执法弱、公共服务弱。目前国务院部门之间有多项职责交叉。
第二，结构不合理、权责脱节。
宏观套微观，发改委和财政部宏观调控的项目直接管到县；国务院只设发改委，而31个省市自治区中的21个在设发改委的同时还设经委；中央高度集权并且强势部门权力过大，地方权力有限；中央政府与地方政府之间、政府部门之间权责分离，要么有权无责，要么有责无权；征求《社会保险法》草案关于保险费征收的意见，财政部指示由财税部门收，劳动保障部指示由劳动部门管，大家都为有利而争；政府与政府之间是权力在上面、责任在下面，而政府内部则是权力在下面、责任在上面。
第三，协调不力、运行不畅。
由于三权（人权、财权、物权）在上，一权（事权）在下，平级部门之间出了问题不能协调，往往是上级政府出面靠上压解决；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门都管，但缺乏统一的协调部门和机制，往往相互推诿和扯皮，中央规定水力由建设部管，而有些省市由水利局管，有些省市由水务局管，运行起来关系不畅。
第四，效率低下、成本偏高。
政出多门，层级繁多，环节重叠。一项救灾款，没有两个月到不了灾民手中；对于市场由谁来调控、怎样调控的问题没有很好解决，大多数基层的项目都要报国家发改委审批，耗时耗力；上级政府向下级政府收权，不出一天主管部门就拿出方案，而向下级政府放权，往往一个星期甚至一个月都没有下文；地方会议成灾，省市长参加加分，省市委书记参加再加分，大会发言加分，会后发文再加分，牵涉党政主要领导的大量精力，被戏称为“领导白天保证不休息，晚上休息没保证”，还有“5+2”、“白加黑”、“周六保证不休息”、“周日休息不保证”等。
第五，法治疲软、公平偏移。
法规法律之间不协调，省级以下财政怎么做都违法。按照《预算法》规定，省级以下是不能赤字的：但其它法规定行业投入不能少于多少，或当年投入不能少于多少。由于地方财政无法做到投入指标完成，如执行《预算法》，实现收支平衡，则违反了其它法；如执行其它法，则违反了《预算法》。机构和编制无法可依，往往造成超编是惯例、不超编是例外。
第六，原则失落、监督乏力。【地方行政管理现状】
政府部门有法管，办事机构没法管，改革形成轮回，政府部门少了，办事机构却多了，每改一次实际上就扩大一次；官商勾结、权钱交易，导致黑砖窑、黑煤窑、批假药、假商标屡禁不止，生产和生活安全事故屡屡发生。
二、现状评析
必须理清的重要认识
第一，以实事求是的态度正确评价现行体制的总体状况。应该肯定，我国现行的行政管理体制是在我们党的领导下，在没有任何现成经验可效仿的情况下，各级政府在不断探索适应社会主义市场经济要求的管理路子中逐步尝试和调整而成的，客观上对实现我们党制定的重大战略目标，促进和保障我国的经济增长、政治进步、文化繁荣、社会昌盛，不断提升国家的核心竞争力和国际地位，发挥了重要的行政管理作用。不能由于体制在设计上和运行中确实存在一些弊端，就简单地从根本上加以否定，也不能由于某些政府和部门在管理中出了问题，就草率地在整体上加以否定。看不到任何人都不可能超越自身所处的历史条件的制约，任何阶段的体制状况都不可能是十全十美的这一事实，必然导致思想和行动
的偏颇。
第二，以相互关联的观点深刻分析现行体制的客观存在。应该承认，我国现行的行政管理体制中存在的各种现象，都是有原因的，疆域呈现的幅员辽阔，历史形成的地区差异，指标导致的行政压力，心理促使的相互攀比，利益造成的关系集群交织在一起，使各种行政现象成为特定经济、政治、文化、社会原因的必然结果。比如，西、中、东北部的许多地方政府还不能象东部地方政府那样，豁达地履行起社会管理和公共服务的职能，难为他们面对着沉重的经济负担；有的部门见利就揽无利便推，并不仅仅是职责不规范，还有部门利益从中作祟；有时中央的政令在一些地区没能很好执行，并非信息传输通道阻塞，而是地方利益发挥了屏障作用；在一些地方政府，机构和编制膨胀屡禁不止，是因为法规在人情面前显得异常软弱；论说财政转移支付，发达地区与欠发达地区政府的态度迥然不同。因此，用主观的、表面的观点作分析，必定找不准问题的结症，拿不出有效的方法。
第三，以科学发展观的境界严谨谋划体制改革的方略。确保行政管理体制运行的正当效率和公平价值，无疑是体制改革永恒的主题，而深化体制改革只有遵循科学发展观的要求，才能如愿以偿。依据作为第一要义的“发展”，体制改革必须走创新之路，政府职能架构要创新，府际关系要创新，管理方式要创新，运行机制要创新；依据作为核心的“以人为本”，政府必须成为服务社会、服务群众，创造公共价值，维护公共利益的机构；依据作为根本要求的“全面协调可持续”，体制改革应当在理性的框架内大胆思考、慎重决策、协调全局，循序渐进，急性思维的结果只能适得其反；依据作为根本方法的“统筹兼顾”，各级政府改革的方案必须做到统筹全国一盘棋，兼顾各地特殊性。
三、现状症结
深刻认识和把握以上问题的根本结症和最终缘由，是理清深化改革的思路、确定改革措施的发力点和顺利推进改革进程的关键。行政体制与行政机制、部门动力、政府法治的不对称关系，是造成各种体制问题的根本结症和最终缘由。只有着力理顺四者之间的关系，才能抓住解决问题的关键。
行政体制内含职能、机构、人员三个要素，行政机制内含权力、责任、关系三个要素，部门动力内含利益、能力、作为三个要素，政府法治内含标准、规则、
程序三个要素。行政体制在实际中的运行既制约行政机制，又仰仗行政机制创设运行轨道；行政体制在行政机制中发挥作用，既导引部门动力，又依靠部门动力形成实际效能；行政体制在行政机制中通过部门动力实现效能，既决定政府法治，又诉诸政府法治提供规范化保障。在现实中，由于行政体制中的职能、机构、人员的设置不合理，便导致行政机制中权力、责任、关系相互脱节，导致部门动力中利益、能力、作为产生偏向，导致政府法治中标准、规则、程序的苍白，从而使行政体制置身于权力为首、责任为次、关系不顺的行政机制，受制于利益作祟、能力不显、作为不当的部门动力，沉湎于标准模糊、规则随意、程序不严的政府法治，必然产生大量的问题，很难实现应有的行政效能。
四、未来目标
一是实现正确的政府定位。
要有效避免部门利益和地方利益的反向作用，真正建设服务型政府，使各级政府成为切实创造公共价值，维护公共利益，服务公民社会的公权机构，并得到社会的公认。
二是构建合理的政府职能。
要有效解决政府职能缺位、越位和错位问题，从政府与企业、社会组织、公民的关系中合理确定政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，从国务院与省、市、县、乡镇政府的关系中，合理确定四项职能的配置体系，从东部、西部、中部、东北部地区的差异中，合理确定政府四项职能的兼顾关系。 三是建立适当的政府机构。
要有效解决机构膨胀、人浮于事的问题，通过实现“三定”方案的科学化和法制化，探索建立大部制，凝练管理方向，汇聚管理职能，减少管理层级，降低管理内耗；确立科学并富有弹性的定编标准，合理匹配事务量与编制额，规范事业编制，增强行政机关对事业发展需要的适应性。
四是建立协调的政府关系。
要有效解决横向扯皮和纵向不顺的问题，通过建立明晰的权责体系和深化公共财政体制改革、投融资体制改革、垂直管理体制改革，搭建中央与地方之间，
部门与部门之间事权与财权的配置机制，形成政府内部、部门之间、各级政府之间的各司其责、协调有序的关系
五是建立决策权、执行权、监督权相对分离、相互制约的机制。
要有效解决决策不科学、执行不到位、监督不得力的问题，在政府内部机构设置和中央与地方政府的对应权利关系中，实行决策权、执行权和监督权既分离又制约的机制，并构建各级政府科学、民主、依法决策的体系，优质、高效、公正执行的体系，以及政府、社会、舆论公开、透明、有力的监督体系。 六是加强行政法治建设。
要有效解决机构、编制、审批缺乏法律约束，行政性规章与法律的关系不清，行政立法缺位、执法缺乏手段、法律责任追求难以落实等问题，加强各级政府组织法、行政程序法等法制建设，将各级政府的权力配置、权力与权力的关系、权力的运行纳入法治体系，并赋予各级政府更多的科学、严格、公正执法的手段，做到行政管理有法可依、有法必依、违反必究、执法必严。
七是加强公共财政体制建设。
要有效解决政府预算不透明，缺乏科学性，非公平项目投入过多，行政保障与社会保障不协调等问题，建立财政预算决策、执行、监督分离并相互制约机制，建立合法的项目审批授权机制，规范专项性转移支付的规则和程序，取消戴帽项目的资金拨付方式，逐步实现公共财政公平化和均等化。
八是加强公务员队伍建设。
要有效解决公务员在职业伦理、专业技能、责任感和待遇等方面存在的问题，加强公务员的岗位培训，提高公务员权利与义务并重的意识，提升公务员负责、廉洁、高效履职的优良素质，增强公务员的退出机制、激励机制、工资机制的有效性，全面通过公务员队伍的行政效能。
五、思考建议
胡锦涛总书记在党的十七大提出了“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”的要求，点明了有效推进行政体制改革首先必须作好顶层设计这一根本之处，非常正确。所谓“总体”，既是时间概念，又是空间概念，既是领域概念，又是
当前我国行政管理存在的问题分析
摘 要
当前经济全球化进程不断加速，在市场化与民主化不断发展的过程中，行政职能所起到的作用也在发生的巨大的变化，各个国家政府在行政体制方面都面临着巨大的压力与挑战，行政管理也越来越不能适应市场经济的发展规律。为此，世界各国发达国家为解决经济体制与行政管理之间的问题，掀起了大范围的行政体制改革。这样的发展格局对我国的整个政府管理体系带来了巨大的冲击，促使我们必须正视现行行政管理体制中存在的问题，并探索使之完善并适应市场经济建设的行政管理模式。我国的政府行政管理体制改革进行了很长一段时间，也在结构到形式上取得了一定的效果，但在推进的速度上还很缓慢，远远不能适应我国当前市场经济发展规律，因此，加快行政管理体制改革也是政府现在面临的必须要解决的一大问题。
行政管理就是通过行政机关对国家政治、经济、教育、文化、卫生的各方面社会事物的管理。行政管理具有决策、计划、组织、协调、控制等作用。根据我国现阶段行政管理的任务来看，我国行政管理的作用主要有：组织经济文化建设、保卫国家和保护人民、社会服务和社会管理等。
关键词：经济全球化；经济体制；行政管理
前 言
建国以来，我国在改革行政管理工作方面确实作了许多努力和尝试，积累了一些经验，现行行政管理体制也确有一些长处。但从总体上说，我国现行行政管理体制是很不完善的，存在着许多严重的弊端，今天我来为大家分析一下行政管理中存在的问题，但这只是个人愚见，只代表个人观点，如果有什么跟大家思想不吻合的地方请多多交流学习。
当前经济全球化进程不断加速，在市场化与民主化不断发展的过程中，行政职能所起到的作用也在发生的巨大的变化，，各个国家政府在行政体制方面都面临着巨大的压力与挑战，行政管理也越来越不能适应市场经济的发展规律。为此，世界各国发达国家为解决经济体制与行政管理之间的问题，掀起了大范围的行政体制改革。这样的发展格局对我国的整个政府管理体系带来了巨大的冲击，促使我们必须正视现行行政管理体制中存在的问题，并探索使之完善并适应市场经济建设的行政管理模式。我国的政府行政管理体制改革进行了很长一段时间，也在结构到形式上取得了一定的效果，但在推进的速度上还很缓慢，远远不能适应我国当前市场经济发展规律，因此，加快行政管理体制改革也是政府现在面临的必须要解决的一大问题。
一、我国行政管理中存在的问题
（一）我国目前行政管理观念落后
首先，我国目前行政管理观念得有所变化。经过三十的改革，我国经济各方面都发生了许多变化，同时为了适应以市场经济为主导的经济体制改革的需要，行政体制改革方面也做了很多的尝试和努力，但目前市场培植资源的运行机制尚未完善，社会保障体系方面的改革进展缓慢，尤其是与计划经济体制相适应的一些行政管理观念尚未摈弃，诸如行政干预、经验主义、人治管理等，在部分人的头脑中根深蒂固；相反，许多与市场经济体制相适应的行政管理观念，如民主管理、自治管理、法治管理等，又尚未建立起来。制度改革，归根结底是人的改革，人的改革在于观念能不断适应新形势下的经济发展趋势，如果做不到这一点，将难以与市场经济比较发达的国家进行竞争。因为在市场经济要求下，首先
约束的是政府行为，要求政府必须遵守市场法则，制定符合市场经济规律的经济运行规则，建立健全统一、公开、公平、公正的现代服务体制，强化服务职能和服务意识，简化服务程序，降低服务成本。
（二）我国现行的行政管理方式有待改进
以法律手段为必要条件是市场经济在一切行政管理活动中所必须的，特别是在对外活动中必须按照国际规则办事。为此一个统一的、稳定的、健全的社会主义市场经济法律体系的建立是非常必要的，政府管理人员的法律意识也要不断的提高。中国在加入的谈判中，承诺按照规则办事即应该按照被时间和实践检验了的、被大多数国家和地区接受和公认的、迄今为止仍被视为公正和节约成本的国际规则办事，如我国目前虽然也针对工程建设项目施行了招投标制度，这也是国际惯例，但由于这个制度缺乏长期有效的监督机制，所以在实际操作过程中往往不尽如人意。据国家有关部门对数个国家投资项目的稽查发现，其中真正公开、公平招投标的只有不到20%，其余项目招投标都或多或少的未严格按照规定的要求进行。我们要切实改变行政管理方式，坚持以法律手段为主建立一套规范的市场经济法律体系，并使这套法律体系与国际上的规则相衔接，以便形成真正公平的市场竞争。就目前而言必须系统地清理各部门的法律、法规，对那些不符合法治精神的法规、规章，必须逐步进行修改、补充、完善。
（三）我国行政管理的程序有待完善
从形式上讲，行政程序是由政府行为的方式、步骤、时间、顺序等要的构成的，管理过程的程序化、制度化、法律化的特性，必须要求行政权力的形式须遵循法定的程序，也就是所谓的依法办事；同事行政管理监督机制也是非常重要的。强化对行政行为的监督，首先要建立由中央直管的监督机构，它独立于当地政府体制之外，不受任何地方政府的制约。其次要完善人大监督对行政规章和规范性文件，应当严格实行依法报送备案的制度对报送备案的规章和规范性文件，权力机关必须依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，不能使这种备案审查流于形式。最后就是要提高当地政协“参政、议政”的权利或职能，
（四）我国公务员队伍的整体素质和行政管理水平有待提高
目前我国公务员的招录主要是通过公务员考试来实行的，队伍的整体素质和行政管理水平在很多方面还不能适应新形势下经济发展趋势。从总体上来看，我国公务员队伍的素质还不高，政府行政管理水平也比较低，开放市场后国外企业进来了，要求与国内企业平等竞争，从而需要政府提供公平的竞争环境，尤其是
对各级政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公务员的素质提出了更高的要求。特别是各级政府的决策水平和行政领导的决策能力，这也是政府面临的巨大挑战。所以说在新的形势下，我们必须不断提高公务员队伍的整体素质和行政管理水平。
（五）我国行政管理中的权利分布、机构设置有待改善
目前，权利集中，缺乏制约，导致政府部门工作人员出现了一些了严重的形式主义和官僚主义作风盛行，已经严重影响了行政管理体制改革的进程。同时，机构设置的比例也严重失衡，主要表现在指挥、执行机构庞大，真正落实、实施的机构很少，这样导致信息失真、统计虚假、报喜不报忧等。这样直接影响了指挥机构的效率，使得行政决策得不到真正的贯彻执行。
二、针对行政管理中存在问题的解决对策
（一）加大宣传力度，营造良好的社会舆论氛围
一是公布领导干部升迁、退出的原因，特别是调整不称职、不胜任现职领导干部的认定标准、办法等内容通过新闻媒体向社会公布，使广大干部群众加深对干部能上能下的认识，尤其是加深对不称职不胜任现职领导干部的认识，树立正确的领导干部升迁及退出的舆论导向。比如有某个东南亚国家就有独立于政府部门之外的公共服务委员会，主要负责公务员的录用、晋升、纪律等，任何人和机构不得干涉或影响其工作，由此保证了公务员管理上的公正性和客观性。我们可从中得到借鉴。第二，以两科的考试成绩来确定面试名单，即在考试轮制上实行二轮三试制
（二）完善干部考核制度，健全考核评价机制
一是要完善岗位责任制，以谁出问题谁负责的基本原则制定岗位目标职责，为干部能上能下明确考核的依据，二是要加强对领导班子和领导干部的定期绩效考核，考核岗位中做出的成绩，通过经济数据、完成任务情况、工作进展状况等指标以保证能全面考核干部，客观、公正地反映情况。考核的结果直接作为决定干部称职与不称职的重要依据，同时要将考核结果及时通过媒体、网络、新闻等公布，接受群众与相关行政机构监督。同时，干部考评工作应努力扩大民主程度充分走群众路线，增加考核工作的群众参与程度，引进人大、政协参与考核，切实增加透明度。入世后，中国的经济、社会发展进程在加快，我认为通过依法治
国来防止家长制作风、防止任人唯亲，也是我们进行民主政治建设的必要举措。。所以应当在制度设计方面充分考虑到如何才能真正实现制度本身的目的。部内制最大的缺点就是行政长官集事权与用人权于一身，有碍于客观公正地选拔人才。所以根据我国的实际情况不应该再实行部内制。
（三）完善配套制度和政策，推进领导干部正常退出
一是进一步健全和完善领导职务任期制，任期内定期召开工作座谈会，广泛邀请人大、政协以及基层广大群众来参与，倾听基层意见与建议；二是进一步建立健全干部辞职制，辞职后不能再继续存在停薪留职等现象。三是实行领导干部聘任制，不再单一的从内部选拔，应扩大招聘范围，有能力者居之；四是进一步完善任职试用期、任前公示、经济责任审计、考核反馈、待岗培训、谈心谈话戒勉等制度，做好各项制度的衔接配套。
（四）坚持依法治国、按经济规律办事的行政管理方式
政府必须严格行政执法，抓好执法人员的职业道德建设，建立执行力强、办事效率高的执法队伍，充分认识到建立一条务实、高效的支付队伍的重要性。同时，政府必须按市场经济规律管理经济，做到政企分开，防止瞎指挥。政府的主要精力应放在引导并建立一个公平、公正、公开的市场经济秩序，让企业在这个企业内充分发挥自身的潜力。
（五）合理进行机构精简、积极转变政府职能
合理进行机构精简，核心是精简机构办事程序与精简人员，即把不干事、干不成事的人员精简下来，把阻碍市场经济发展秩序的机构精简下来提高职能部门办事效率。曾经看到过一篇报道：一个人想设立自己的企业，各种行政审批就多达20几项，这样的办事效率怎能适应当前的市场经济发展规律。同时，政府也要由原来的管制型政府转变为服务型政府，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不能直接干预企业经营活动，减少政府对经济事务的行政干预，由企业和市场说了算。
（六）保证司法独立与新闻自由
政府要保证司法的高度独立与新闻的自由度，独立的司法能为市场的运作带来积极的作用；保证行政的依法办事，保证行政工作的规范化。新闻的自由能保证行政执法的公开透明，并接受社会监督，进一步为政府职能部门的民主决策提高基础和条件。
我国行政管理中存在的问题及对策分析
摘 要：二十一世纪，随着行政管理体制改革的不断推进，我国行政管理工作取得了巨大的进步，但面临新的形势，我国现行的行政管理体制在经济、政治、文化和社会发展的现实要求还有一定差距，造成这种现状的原因主要在四个方面。
关键字：
改革开放以来，我国社会、经济方面都发生了翻天覆地的变化，为了适应社会发展需要，行政管理体制已做了许多重大变革，已初步适应了市场经济体制，顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。但这与我国预期达到的行政目标还有一定差距，需要进一步探索应对措施。
一． 当前我国行政管理中存在的突出问题
几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而实际太急需，所以行政职能调整是看见什么就改什么，着急什么就改什么，而现实中很多新问题又不断出现，让人眼花缭乱，无暇应付。这样，各种问题日积月累，而无法得到科学、深入、全面的诊断和治理，造成了当前行政体制问题的基本现状。
（一）、基本行政管理未能完全适应经济发展要求
第一，宏观调控，市场监管两项职能发展不协调。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个行政系统看，其中只有“市场监管”才是各级政府都能做到的事，而“宏观调控”则只适合中央政府来承担和实施。因为许多地方政府（包括省一级）在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体，相反却变成了宏观调控对象；个别地方政府甚至与中央政府捉迷藏，千方百计去钻宏观政策的空子，去打擦边球，甚至公开实行“先上车，后买票”的办法来冲破或化解自己面前的宏观调控，江苏常州市的土地案和内蒙自治区电力项目案就是其中的典型。有的地方政府默许或暗中支持违法用地、违法融资、违法经营、违法生产（特别是不合格的小矿场小工厂）、违法排放、违法招投标、违法上项目等等，地方保护主义极端严重。这即是说，具体的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在很大不同的，而这个不同尚无更科学、明细的界定和规范。这个问题持续下去，将会大大抵消全国经济发展的实际潜力与成效。
第二，危机应急事务受重视较晚，行政管理较缓慢
2003 年非典以前，行政管理几乎没有把危机事务纳入视野，即不算政府的基本职能之一；非典之后，我们开始重视危机管理了，但却基本上只局限于应急管理，而忽视了严重的常规事务。这表明，我们的危机观念还比较淡薄，危机预防及管理措施还很有限。事实上，危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务，既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件，也包括严重的常规事务。目前的危机管理还存在重大软肋，主要是从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能的确立、加强应急管理体制建设、切实防范各种危机的实
际成效。
第三，公共服务职能还很薄弱
有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差， 在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003 年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外，公共服务还是一个首先要以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。
（二）、基本行政管理未能完全适应文化事业发展需求
在文化事业方面，政府的文化管理职能没有充分发挥，教育体制和教育机制方面的协调都不够有效。在很长的时间里，教育的主题词是“普及”“跨越式发展”“重点建设”“争创世界一流”，以及高校“扩招”“合并”“大学城”等。这些“发展”的光环不仅冲淡了教育改革的本质，也在一定程度上掩盖了教育不公的状况。日益拉大的学校差距、不断升级的“择校热”、高昂的教育收费加剧了业已存在的阶层差距，享受“优质教育”越来越成为金钱和权力的较量，成为富裕人和有钱人的专利。权学交易、钱学交易、招生腐败、学术腐败等现象严重损害了教育的公益性和公正性，对人的发展造成许多思想障碍和心理挫折。
（三）、运行性职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出
典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外，这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管。其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。
二．造成当前行政管理问题的主要原因
（一）、政府管理人员的素质影响管理的质量
我国政府管理人员的整体素质是好的，他们为贯彻落实以人为本做出了巨大贡献。但是，在现有的公务员队伍中，一些领导干部的“一言堂”和“家长制”作风使个人权利欲望极度膨胀，而且，我们现在的“一把手”负责制也使个别干部找到了独断专权的“理由”或借口。其根本原因是脱离以人为本，行政决策机制不完善，行政管理制度存在漏洞，执法部门和权力部门对政府工作人员特别是级别较高的领导干部的行政行为缺乏相应的有效制衡机制。有的政府工作人员法制意识、责任意识还不强，习惯于工作怎么好做就怎么做。一些政府公共管理政策封闭运作严重，违背了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的行政主旨。
（二）、行政管理没有科学的理论基础
没有扎实的科学行政理论做功底、做支撑，未能对行政职能进行科学、系统、
深入的认识和把握，更未能由此对行政过程诸环节及其内在联系进行总体分析和具体诊断，当然就梳理不出行政管理中实际存在的具体问题及其症结所在。所以，在这样的情况下，拿出并实施某种改革方案显然就近乎急噪盲动，而实际并不具备必要的科学性和可行性。譬如，食品安全监管就应该首先把所有可以充当食品的任何事物全部分类纳入管理视野，然后分清其不同来源与过程，而后再考虑如何综合施治与分别施治，最后再考虑这些职能该如何设定与配置，经反复科研，其结论就有可能不是分段切块，而是集中统一为主、相关配合为辅，但眼下没有这样考虑并着手。
（三）、行政职能胡乱切割配置，政府机构设置不够合理
第一，政治职能和社会职能与运行性行政职能的划分、切割、设定和搭配也还存在不足，导致行政主体设置也出现不少混乱。这里最典型的情况是警察的设置：特警、刑警、交警、巡警、片警、督警、法警、海警、海关警、边防警、消防警、户籍警、机关警、网络警、森林警、铁路警等等，此外再加上一个准警察——城管。在加强社会治理方面有这么多主体，常常造成乱象丛生。城管原本在很大程度上属于警察管理的范围，结果单设城管，而城管在很多情况下又管不了很多实质性的城市社会问题，常常又得寻求警察助力。而庞大的警察体系中，既存在重大内耗问题，如山西某市的刑警就敢于暴力冲击交警，也存在与外部严重矛盾的问题，如交警总是胡乱罚款、破坏警察形象和政府形象，甚至与交通行政职能部门发生严重冲突，如湖南发生过高速公路管理主体对交警大打出手、造成严重流血事件如此等等。
第二，行政机构领导职数过多
行政机构领导职数设置过多， 主要是诸如副厅长、副主任、副局长等等的实际人数过多。在原本就事务明显单一、职能逐渐弱化的情况下和空间内进行迫不得已的过细分工， 导致每人常常只分管一两个内设机构，彼此常常受限于组织程序而无法协调、效率低下、内耗增大。
第三，行政机构内部设置还存在机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等情况。
这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵横复合行政结构。这里存在不少还需要大力科学化、精细化、规范化的基本问题，其中，最突出的问题就是岗位设置和人员配备与具体任务之间的科学协调问题、以全面科学的政府绩效管理和政府信息化来梳理并重塑微观结构与关系的问题，导致一些地方、部门为了自己的小团体利益相互拆台，甚至以损害别的部门利益为代价获取局部利益。总之，政府结构不合理，包括政府层级过多，组织设计不合理，组成设定分工过多，部门设置分工过细，承担和履行职能常常交叉重叠、多门多头、冲突混乱，消耗大，成本高，效率低，效益差，影响我国发展的整体过程和整体绩效。
三． 解决当前行政管理问题的对策分析
哈耶克认为，良好的制度、利益共享的规则和原则，可以有效引导人们最佳地运用智慧，从而可以有效引导有益于社会目标的实现［１］。这对我们探讨解决当前的政府行政管理问题是一个有益的启示。
（一）坚持以人为本的行政理念
我国是社会主义国家，“一切权力属于人民”，人民是国家的主人，也是国家权力的源泉。这就决定了为人民服务是政府最根本的职能。马克思主义经典作家
都对政府的“服务”职能有过充分论述，如马克思的“公仆论”、毛泽东的“全心全意为人民服务”、邓小平的“管理就是服务”等，都阐发了这方面的思想。江泽民同志提出的“三个代表”重要思想，进一步深化了这一主题。
“关注民生，创建良好的公共秩序，优化社会资源的合理配置，维护公民的合法权益，确保人民群众安居乐业，是政府管理义不容辞的责任和义务”［２］。不少行政机构和行政人员在潜意识里就认定：行政相对人是可以随意对待、不需在乎和尊重的对象，对他们只需要管理、再管理；在自己不满意、不高兴时还可以横眉冷脸、恶劣态度、拖沓推委、糊弄折腾、甚至半暴力性地相对相待，所谓“门难进、脸难看、事难办”就是这样发生的。而在稍微有点纠纷、紧张或者自身道理不足时，这些行政主体就骂他们是刁民、好讼之徒、民风凶悍、民心顽劣等等，而随意动用警力，乃至随意开动公检法等整台国家机器，对他们实施强硬回应、强制管理和“果断”治理。这就把官民完全对立起来了，常常发展成民众与政府的对立、对峙、对骂、对贬和对抗。
（二）坚持科学化、民主化和规范化的行政决策
无论是否跟民生直接相关， 很多行政决策都是根据领导的主观意志和特殊取向来进行的；群众或行政相对人基本不能参与，甚至旁听也不行；专家参与也不多， 有时咨询专家也是在样子上做给社会看的。各部门、各地方都从自己的利益和习惯着眼，确立自己的决策立场， 致使行政立法和政策制定都由此而来而定， 结果就在行政根据上常常造成矛盾、冲突，下面的行政执行就无所适从或者严重混乱，导致政令、法令的严重不统一和操作失控。例如湖南制定和实行规范的行政程序，虽然走在全国改革的前列， 但主要也只在文件出台管理上实现了规范， 而对于广泛的决策内容来说则仍有欠规范。与之相比，其他地方的行政决策就更无章法了，其规范化、法制化基本就是空白。每新一任领导上台， 就容易让上一届领导做出的长远决定出现“自然流产”或者“巧妙失效”，诚所谓“新人新策”、“人走政息”。按理，每一任领导都有新思路、新纲领原本也是没有错的，特别是不能因循守旧，要有突破和创新，但在这里发生的最大问题常常不是新决策更高明， 而是新领导不一定愿意按旧领导的意见办， 哪怕原意见是具有很高科学含量和民主含量的既定决策。比如，城市规划、经济发展方略、社会发展方略等等重大决策，常常得不到延续，就连街边绿化，也都出现一任领导一次主意，导致一届换一茬树，街边的树永远长不大。这样的结果就是“政策没有连续性和稳定性”，造成大量浪费和政府公信力下降。
（三）坚持正确的、规范的行政执法
行政行为是以基本行政职能为经、以运行性行政职能为纬， 交叉符合之后而形成的一系列具体行政活动， 是直接施加于行政相对人乃至整个行政客体的行政权力行使和运用过程， 是具体体现出行政目标模式和行政行为模式的行政环节系列， 更是直接体现政
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