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2015年专技人员公需科目培训（初级）练习
一、单选题 (本大题共40小题，每小题2分，共80分)
1、在我国绿色食品等级划分中，经过产地环境评价，不允许使用化肥、农药及其它合成制品所生产的食品为（ ）产品。 A、AA级
2、以下哪些方面不属于创新文化范围：（ ） A、团队协作能力
3、（ ）是动物细胞所没有的。 A、叶绿体
4、NGN是（ ） B、电信运营商的专网
5、知识创新过程阶段不包括（ ） D、确立商业项目
6、在榕树与传粉榕小蜂的共生关系里，传粉榕小蜂仅在榕果发育的（ ）特定时期有机会钻入榕果果腔。 D、雌花期
7、国务院新发布的《环境空气质量标准》，细颗粒物（PM2.5）年均浓度限值为多少？（ ）。 D、35微克/立方米
8、以下哪项不属于技术创新的类型：（ ） B、发展模式创新
9、顿悟是瞬间对知识的理解领悟，是属于下面哪个阶段的现象：（ ） A、明朗阶段
10、正常人类的体细胞具有（ ）染色体。 A、二倍体
11、胚胎干细胞是从（ ）时期的胚胎中分离得到的。 D、早期囊胚
12、在追求创新过程中，在了解用户需求方面须注意了解顾客的必要需求、单维需求和取悦需求，以下说法哪项不正确：（ ）A、高级汽车的加速和刹车性能是满足用户的必要需求
13、 河南经济总体向好的基本面没有改变，只是经济发展方式和（ ）发生了改变。 C、增长动力
14、2020年我国家庭宽带普及率达到（ ） C、70%
15、目前互联网上消耗流量最多的应用是（ ）。 D、视频
16、与西部省份相比，河南的综合比较优势明显；与处于工业化后期的沿海发达地区相比，河南（ ）巨大。 D、需求潜力
17、河南省建设“四个河南”的战略布局中对于打造美丽河南描述错误的是（ ）。 D、弘扬社会主义先进文化，培育和践行社会主义核心价值观
18、在协同进化过程中，每一个物种都会经历多个其它物种给它施加的选择压力，同时它也会给多个其它物种产生进化影响，这被称为（ ）。 B、弥散协同进化
19、绿色农产品认证指标体系是确保绿色农业生产的重要规范，例如现有的农药GLP认证，兽药（ ）认证，种养殖GAP认证以及食品加工过程中的HACCP认证等。 A、GMP
20、（ ）是我省经济发展的强有力的保障。 B、强化基础能力建设
21、1997年，英国科学家利用体细胞核移植技术成功获得了（ ）物种。 A、绵羊
22、全面深化改革，要坚持以（ ）改革为重点，发挥（ ）的牵引作用，选项正确的是（ ）。 D、经济体制 经济体制
23、并行数据处理技术MapReduce是由哪家公司最先提出的（ ） C、谷歌公司
24、以下对于经济新常态的描述错误的有（ ）。 C、可以把经济新常态定义为减速增效、增长速度降温
25、蒸汽机被内燃机车所取代，电子管被晶体管所取代，都是：A、技术变革的结果
26、在推进县级市和县城做大做强中要积极实现城镇基础设施（ ）工程。D、入能增效
27、并行数据处理引擎MapReduce适用于处理哪类任务？（ ） D、离线分析类任务
28、三次产业一体化的本质是（ ）。 C、构建三次产业融合发展的模式
29、制约河南省经济发展的突出短板是（ ）。 A、金融市场发展滞后
30、有关专业技术人员的创新能力评价指标体系，以下哪项不正确？（ ） B、专利、标准、新理论、知识产权运用等属于创新者的创新成果
32、习近平指出，现在我国改革已经进入（ ）和深水区，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。 D、攻坚期
33、关于美丽河南的描述正确的是（ ）。 B、美丽河南是河南发展的迫切要求
34、创新循环不包括（ ） A、观察
35、我国国家哪位领导人第一次在国家政府报告中提出“创新”问题（ ） A、邓小平
36、以下（ ）不属于推进县级市和县城做大做强的措施。 B、推进公共服务均等化
37、“四个全面”是河南发展的基本要求，下列选项中不属于党中央“四个全面”总体部署内容的是（ ）。 D、全面推进城镇化建设
38、新产品开发包括几个阶段（ ） B、4
39、下列不属于河南省要素支撑优势的是（ ）。 D、科研技术优势
40、以下哪项不是TRIZ理论的特点和优势：（ ） C、采取折中或者妥协的办法
1、我国自主研发并为国际标准组织接受的LTE标准采用（ ）。 D、TDD
2、被认为是创新思想来源的理论创立者是（ ） A、亚当•斯密
3、创造力的层面不包括（ ） C、人格品质
4、（ ）是动物细胞所没有的。 D、叶绿体
5、下列（ ）共生关系起源于共栖关系。 C、树栖蚂蚁与金合欢属植物
6、顿悟是瞬间对知识的理解领悟，是属于下面哪个阶段的现象：（ ） D、明朗阶段
7、知识创新过程阶段不包括（ ） D、确立商业项目
9、国务院新发布的《环境空气质量标准》，细颗粒物（PM2.5）年均浓度限值为多少？（ ）。 D、35微克/立方米
10、以下哪项不属于技术创新的类型：（ ） B、发展模式创新
11、顿悟是瞬间对知识的理解领悟，是属于下面哪个阶段的现象：（ ） D、明朗阶段
12、正常人类的体细胞具有（ ）染色体。 D、二倍体
13、胚胎干细胞是从（ ）时期的胚胎中分离得到的。 B、早期囊胚
14、在追求创新过程中，在了解用户需求方面须注意了解顾客的必要需求、单维需求和取悦 需求，以下说法哪项不正确：（）D、高级汽车的加速和刹车性能是满足用户的必要需求
15、 河南经济总体向好的基本面没有改变，只是经济发展方式和（ ）发生了改变。 A、增长动力
16、目前互联网上消耗流量最多的应用是（ ）。 B、视频
17、《河南省2015年国民经济和社会发展计划》指出要把县城作为吸纳农业人口转移的重要载体，推动动省直管县（市）和纳入中心城市组团的县（市）城区发展成为万人口以上的中等城市，县城发展为 万人口以上的小型城市。下列选项正确的是（ ）。 A、50 30
18、河南省建设“四个河南”的战略布局中对于打造美丽河南描述错误的是（ ）。 B、弘扬社会主义先进文化，培育和践行社会主义核心价值观
19、下列（ ）特性是干细胞应用领域里最优先考虑影响因素。 A、致瘤性
20、绿色农产品认证指标体系是确保绿色农业生产的重要规范，例如现有的农药GLP认证，兽药（ ）认证，种养殖GAP认证以及食品加工过程中的HACCP认证等。 C、GMP
21、深化行政体制改革的核心是（ ）。 B、解决好放和管关系
22、全面深化改革，要坚持以（ ）改革为重点，发挥（ ）的牵引作用，选项正确的是（ ）。 B、经济体制 经济体制
23、全球尺度看，不同生物类群受威胁严重程度排序为（ ）。 C、珊瑚>两栖类>兽类
24、并行数据处理技术MapReduce是由哪家公司最先提出的（ ） A、谷歌公司
25、通过稳定面积、主攻单产，改善条件、创新机制、完善政策，提高粮食生产的规模化、集约化、产业化、标准化水平，实现（ ）。 A、内涵式增长
26、在推进县级市和县城做大做强中要积极实现城镇基础设施（ ）工程。 D、入能增效
27、生物多样性公约缔约方大会规定，到2020年，陆地保护区面积占各缔约方国土面积的（ ）。 C、17%
28、英国心理学家华莱士（G.Wallas）提出了创造过程包括（ ） B、结束期
29、河南省战略目标两个关键是2020年全面建成小康社会和（ ）。 B、到到2040年左右全省基本实现现代化
30、熊彼特之后，技术创新的理论发展分成几个流派（ ） D、2
31、稳增长和调结构并行要坚持十六字基调方针为（ ）。D、调中求进、改中激活、转中促好、变中取胜
32、熊彼特提出的创新理论不包括以下哪一项（ ）
B、创新是把感悟和技术转化为能够创造新的价值、驱动经济增长和提高生活标准的新的产品、新的过程与方法和新的服务
33、第一个系统、完整提出创新概念的人是（ ） B、熊彼特
34、今年全国两会，我省提出建设的（ ）字形快速铁路网概念成为一个热点。 A、米
35、创新思维不包括（ ） C、抽象思维
36、内共生菌沃尔巴克氏菌能通过胞质不相容的机制来操控果蝇的繁殖机制，因此，下列（ ）沃尔巴克氏菌的果蝇交配后不能成功产生后代。 B、父本母本感染不同株系
37、“三大战略”的实质是（ ）。 A、打造河南产业的转型升级版
38、（ ）是河南发展的基本要求。 D、“四个全面”
39、我国哪位国家领导人第一次在政府报告中提出“创新”问题（ ） A、邓小平
17、面对入侵物种，土著种不仅自身能进化出有利特征以降低外来种的负面影响，它们还可能进化出改造外来种的本事，该过程称为（ ）。 C、逆适应
18、2010年中国成年人中肥胖人群占总人口的（ ）。 D、9%
19、实现稳增长和调结构均衡的“五个点”分别是扩大增长点、转化拖累点、抓好关键点、稳控风险点和抢占制高点。其中（ ）是指推动能源原材料等传统支柱产业转型升级、提高竞争力、逐步走出困境。 B、转化拖累点
20、在病毒的传播方式中，下列（ ）不能导致病毒的横向传播。 C、合子传播
21、下列哪个选项不是对PM2.5的准确描述？（ ） B、可入肺颗粒物
22、河南省构造现代产业体系，把（ ）打造成为现代产业体系的支柱。 B、服务业
23、开放式创新的原则不包括（ ） A、本行业里最聪明的员工都为我们工作
24、下列不属于加快构建四个现代体系内容的是（ ）。 D、现代管理体系
25、以下关于创新模式的说法不正确的是（ ） B、第四代模式为系统集成模式推动模式
26、航空运输建设要突出一个（ ）字，就是在全面完成机场二期工程的同时，加密客货运航线特别是国际货运航线。 D、密
27、英国心理学家华莱士（G.Wallas）提出了创造过程包括（ ） C、结束期
28、2014年5月，习近平在河南考察时首次指出中国经济进入新常态。在对新常态做出进一步阐述中指出中国经济发展速度从长期高速增长转变为（ ）增长。 C、中高
29、被认为是创新思想来源的理论创立者是（ ） A、亚当•斯密
30、河南省要加快构建四个体系，四个体系不包括（ ） D、现代服务体系
31、钢筋混凝土是属于哪种异类组合:（ ） A、材料组合
32、以下哪项不是“做优农业”的措施（ ）。 A、持续推进3G网络深度覆盖
33、熊彼特提出的创新理论不包括以下哪一项（ ） C、创新是把感悟和技术转化为能够创造新的价值、驱动经济增长和提高生活标准的新的产品、新的过程与方法和新的服务
34、以下哪些关于创新的描述是错误的（ ） B、创新的本质内涵是，主体为了达到一定的目的，遵循人的创造活动的规律，发挥创造的能力和人格特质，创造出新颖独特，具有社会或个人价值的产品的活动.
35、改革开放的措施包括很多，下面措施中，（ ）不是着眼于优化我省开放软环境而提出。 C、鼓励钢铁、水泥、化肥、电解铝等企业走出去，拓展发展空间
36、河南省建设“四个河南”的战略布局中对于打造文明河南描述错误的是（ ）。 D、确保人民群众权益得到充分保障、社会充满活力又和谐有序
37、制度创新理论的创始人是（ ）A、爱德温•曼斯菲尔德 D、道格拉斯•诺斯
38、我国从（ ）年开始研究物联网的重要组成部分传感网。 A、1999
39、以下不属于加快推进城乡一体化发展示范区建设措施的是（ ）。A、率先实现城乡居民身份的统一 D、加快郑汴一体化
40、“三大战略”三位一体，分别构成了河南经济发展的基础、支柱和开放平台。其中（ ）是支柱。 C、中原经济区
1、以下哪些方面不属于创新文化范围：（ ） D、团队协作能力
2、（ ）是目前治疗肥胖最有效的方法。 B、减肥手术
3、下列哪个选项是伦敦烟雾的直接原因？（ ） A、二氧化硫和粉尘
4、我国国家哪位领导人第一次在国家政府报告中提出“创新”问题（ ） A、邓小平
5、创新精神不包括（ ） C、奉献精神
6、下列（ ）特性是干细胞应用领域里最优先考虑影响因素。 A、致瘤性
7、面对入侵物种，土著种不仅自身能进化出有利特征以降低外来种的负面影响，它们还可能进化出改造外来种的本事，该过程称为（ ）。 B、逆适应
8、全球尺度看，不同生物类群受威胁严重程度排序为（ ）。 C、珊瑚>两栖类>兽类
9、新产品开发包括几个阶段（ ） B、4
10、生物多样性公约缔约方大会规定，到2020年，陆地保护区面积占各缔约方国土面积的（ ）。 C、17%
11、创新为什么需要技术和市场的协同发展，以下哪项最能回答这个问题（ ）
C、技术和市场协同整合，可以保证组织短期竞争盈利和长期能力发展的统一
12、一直以来，我省作为农业大省，农业发展都受到较多关注，下列知名企业中，（ ）可作为我省“做优农业”的典型。 C、中鹤集团
13、创造力的层面不包括（ ） C、人格品质
14、知识创新过程阶段不包括（ ） D、确立商业项目
15、新产品开发包括几个阶段（ ） B、4
16、结合我国目前所处时期，下列哪一项不是深化改革的措施（）D、深化农业体制改革
17、顿悟是瞬间对知识的理解领悟，是属于下面哪个阶段的现象：（ ） D、明朗阶段
18、（ ）是我省经济发展的强有力的保障。 D、强化基础能力建设
19、发展中国家的研发水平总体来说起步较低，隐形技术知识的存量相对较少，所以技术追赶要以理解与运用国外主流技术为基础，因此发展中国家隐形技术知识的重要来源是：（ ） D、跨国公司
20、加快中原城市群发展的涵义不包括（ ）。 C、加快航空港经济综合实验区建设
21、下面哪项不是物联网应用领域。（ ） B、云计算
22、以下对于经济新常态的描述错误的有（ ）。A、可以把经济新常态定义为减速增效、增长速度降温
23、创新活动类型不包括（ ） C、自主创新
24、下列不属于加快构建四个现代体系内容的是（ ）。 C、现代管理体系
25、按照中国气象局地面观测规范，重度霾对应的能见度等级为（ ）。B、小于2公里
26、三次产业一体化的本质是（ ）。 C、构建三次产业融合发展的模式
27、我国从（ ）年开始研究物联网的重要组成部分传感网。 A、1999
28、2014年5月，习近平在河南考察时首次指出中国经济进入新常态。在对新常态做出进一步阐述中指出中国经济发展速度从长期高速增长转变为（ ）增长。 B、中高
29、数据仓库软件Hive的计算引擎采用的是什么？（ ） A、MapReduce
30、习近平指出，现在我国改革已经进入（ ）和深水区，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。 D、攻坚期
31、中国的生物多样性特有程度高，以种子植物为例，特有物种达到（ ）。 D、52%
32、以下哪项不是“做优农业”的措施（ ）。 A、持续推进3G网络深度覆盖
33、以下（ ）不属于推进县级市和县城做大做强的措施。 B、推进公共服务均等化
34、胚胎干细胞是一种（ ）干细胞。 A、全能型
35、物联网不包括下面哪个应用模式？（ ） B、海量数据存储
36、河南省建设“四个河南”的战略布局中对于打造文明河南描述错误的是（ ）。 C、确保人民群众权益得到充分保障、社会充满活力又和谐有序
37、下列不属于河南省要素支撑优势的是（ ）。 D、科研技术优势
38、国务院新发布的《环境空气质量标准》，细颗粒物（PM2.5）日均浓度限值为多少？（ ） C、75微克/立方米
39、有关专业技术人员的创新能力评价指标体系，以下哪项不正确？（ ） B、专利、标准、新理论、知识产权运用等属于创新者的创新成果
40、“三大战略”三位一体，分别构成了河南经济发展的基础、支柱和开放平台。 B、中原经济区
21.通过通信技术来实现人、机器和系统三者之间的智能化、交互式无缝链接。指的是( ) A M2M
22.物联网智能感知和计算的历年最早可以追溯到( )的提出 A 泛在计算
23.对于物联网的应用前景提到了几个？( ) B 7个
24.人类历史上最古老的产业，也是人类社会的基础指的是( ) A 农业
25.RFID系统的一个重要参数指标指的是( ) B.RFID系统
26.传感器节点的硬件平台包括几个模块( ) A.4个
27.核心部分有( )种交换方式。 C.3
28.在IEEE 802.15.4 的物理层提到了几种器件( ) B.两种
29.作为现阶段物联网的普遍模式，( )可能成为电信网与传感网融合后的一种新型电信增值业务模式 C.M2M
30.成为构建应用和进行业务演算的基石是( ) A.服务
31.网络信息不被泄露给非授权的用户、实体或过程，信息只为授权用户使用的特性指的是( )
B.保密性
32.衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平、社会阻止成都和管理水平的重要标志是
( ) C.城市化程度
33.重点工程的实时总体遵循以应用需求为牵引，企业为主体，产学研用相结合推进的原则是( )
B.重点工程组织实施原则
34.韩国制定的物联网规划是( ) A.u-Korea
35.国际上的物联网运营商在产业发展模式上有各自的偏好，目前，主要的产业发展模式有( )
C.5种
36.对于小型企业来说。( )是采用最先进技术的最好途径 C.PaaS
37.以下不是UWB的关键技术的是( ) C.定位精确
38.( )是一种无载波通信技术，即它不使用载波，而是利用纳秒甚至皮秒的非正弦波债脉冲传输数据，因此它的频谱范围很宽 C.UWB
39.国家兴旺发达的重要标志之一是( ) C.交通
40.面向智慧医疗的物联网，通过通信网络采集到医疗信息传输到数据管理中心是( ) C.网络层
21.泛在计算是( )在20世纪80年代后期提出？ C 马克•维瑟
22.数据如何存储、如何被检索、如何挖掘出有用信息、如何保障安全和隐私等问题指的是( )
B 管理服务层
23.对于物联网的应用前景提到了几个？( ) B 7个
24.RFID系统的一个重要参数指标指的是( ) B.RFID系统
25.在已知发射功率的前提下，接受节点测量接受功率，计算传播损耗，并使用信号传播模型将损耗转化为距离指的是( ) A.RSS
创新体制机制推进事业单位分类改革
公共管理
赵 立 波
*本文系国家社会科学基金课题“事业单位管办分离机制创新与绩效评估研究”（项目编号：11BZZ039）的阶段性成果。
［摘要］创新体制机制是事业单位改革的关键与核心要求。应以科学划分事业单位类别为基础创建分类管理机制，以强化监督管理为导向健全政府监管机制，以理顺决策执行监督权责关系为原则探索建立法人治理机制，以推进“事业人”向“公益人”转化为方向完善激励保障机制，以构建公益事业新格局为目标形成多元供给机制。
［关键词］事业单位；事业体制；公共服务；分类改革
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)09-0027-07
作为公益性社会服务组织，事业单位是政府公共服务任务的主要承担者，是发展社会事业、保障和改善民生、促进经济发展的重要力量。分类推进事业单位改革是继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大战略部署。《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出要以科学分类为基础、以深化体制机制改革为核心推进事业单位改革；马凯同志强调：“创新体制机制是事业单位健康发展、公益事业发展壮大的关键，也是改革成功的重要标志。”［1］因此，必须把创新体制机制作为事业单位改革的关键与核心要求，通过改革建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，进而形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
作为完善改革总体布局的重大战略部署，应以创新五大机制为重点重塑事业单位体制机制：以科学划分事业单位类别为基础创建分类管理机制，以强化监督管理为导向健全政府监管机制，以理顺决策执行监督权责关系为原则探索建立法人治理机制，以推进“事业人”向“公益人”转化为方向完善激励保障机制，以构建公益事业新格局为目标形成多元供给机制。
一、分类管理机制
以科学分类为基础的事业单位改革，只有形成规范化的分类管理机制才可为持续推进改革并不断固化改革成果提供制度框架与机制支撑，因而建立健全分类
管理机制成为改革基本战略。
事业单位分类及其改革的困难在于：一是事业单位是我国特有的组织，传统事业体制政事不分，改革开放以来事企不分问题又产生，计划经济时期形成的其界定及分类标准，已难以体现市场经济条件下社会组织变迁与实际分类状况。二是近30年改革及实际管理中将部分可以企业化运行的单位和执行行政职能的机构纳入事业单位序列，导致事业单位体系十分庞杂，门类众多，职能各异，特别是一些单位功能定位不清，政事不分、事企不分严重。三是在社会转型、科技进步、组织变迁日益加快的当今时代，社会需求、组织职能、责权关系等常常重叠交叉、漂移迅速，泾渭分明的组织界限已经难以确认，这对传统上同质程度相对较高的公共部门冲击尤为明显：“在现代社会中，政府的特征是：复杂的组织网络代替中央集权和等级制架构，政府和它们一起制定、执行和评估政策。”［2］就我国而言，“政府机关、事业单位和国有企业常常交织在一起，使得事业单位和其他公共部门机构之间的界限模糊不清。”［3］四是公益认定困难。公益性通常是辨识事业单位的主要标准，而分类改革的首要工作是通过分类将非公益性服务单位剥离出去。但作为分类核心概念的公益性“这一术语本身缺乏明确的定义”［4］；同时，现行财政拨款方式（全额拨款、差额拨款、自收自支，这也是目前事业单位最有实际意义的分类标准）为公益性的现实界定增加了难度，理论上公共财政支持力度与公益性强弱是正相关关系，但现实情况极为复杂，公益性越强未必财政支持越大，反之亦然。从改革战略出发，建立分类管理机制应从以下三个方面入手。
第一，明确分类框架。传统上，对事业单位分类主要是按所属行业、隶属关系、行政级别、经费来源等进行。从社会功能（职能）角度对事业单位进行分类经过近20年探索进入改革实际操作并逐步成为分类的重要标准。功能决定组织的存在及其结构、运行方式，社会功能的不同形成了企业、事业单位、社会团体、政府机关等不同组织形态，因而是组织分类的基本标准。事业单位的功能是提供公益服务，提供公益服务是事业单位存在的前提。虽然公益、公共利益、公益性等概念本身不容易界定，但不以营利为目的，为不特定多数人乃至社会整体提供服务的公益行为却是客观存在，在现代社会公益服务已发展成为巨大的事业（行业），如《中华人民共和国公益事业捐赠法》通过列举法将公益事业分为四大类：
（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。因此，从事业单位分类改革角度对公益性给出操作意义上的界定是可能而且是必要的。可以从组织宗旨、服务对象、活动领域三方面对事业单位确定分类基本框架：组织宗旨不以营利为目的，
通过提供服务实现社会公益目标；服务对象为不特定多数人，即面向社会提供公益服务（可包括为机关行使职能提供支持保障的服务），而非服务个人（此为私益行为）或排他性团体（此为互益行为）；活动领域主要是公益事业捐赠法列举的四大类公益事业，由于上述活动具有消费的非排他性与非竞争性，以价格机制为核心的市场不能使生产和供给达到最优，需政府以不同的方式与不同的程度介入保障其供给。
第二，细化组织分类。分类改革目标是确定哪些单位应保留事业单位体系内加强公益属性，哪些需回归行政体制，哪些要通过转企改制推向社会，这需要形成分层次、精细化的分类体系。一是立足社会组织变迁，结合《事业单位登记管理暂行条例》第二条关于事业单位的界定（“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”），把握事业单位与其他组织的基本区别：从组织宗旨（社会公益）将其与追求利润最大化的企业分开，从举办主体（国家）、产权性质（国有资产）将其与同样提供公益服务的民办非企业单位分开，从活动方式（持续性提供服务）将其与行使权力的政府机关分开„„二是立足对现有事业单位范围内不同活动的界定，以社会功能为基础，以公益性为核心，改变按机构名称、经费来源、人员管理方式等进行分类的做法，综合考虑各种因素形成具体分类体系：首先是按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个大类；其次是结合行业特性、市场供求关系、经费补偿机制等，特别是根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位进一步细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。
第三，形成管理机制。一是在清理规范基础上进行分类改革。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，通过撤销、整合等方式进行“瘦身”。进而对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性；对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对于从事生产经营活动的，通过转企改制，注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记等逐步将其转为企业。二是在分类改革基础上创建分类管理机制。经营类事业单位按照政企分开、政资分开原则与现代企业制度要求，深化内部改革，形成适应市场、企业化的管理运行机制；转为行政机构的单位，结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制进行职能剥离、
机构调整，按照有关行政机关法律法规规定形成相应的管理运行机制；改革后，只有公益性单位保留在事业单位序列，同时不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。三是公益性事业单位以强化公益属性为目标，形成更细化、具体的管理制度与运行方式。公益一类单位的宗旨、业务范围和服务规范由国家确定并不得从事经营活动；公益二类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务；同时,在机构编制、人事管理、收入分配、职业年金、财政支持、税收政策、国有资产管理等方面做出具体规定，分类规范各类单位改革、管理与运行。
二、政府监管机制
在建设服务型政府背景下，“公共服务是政府全方位的最基本职能”。［5］出资举办公益机构是政府履行发展公益事业、提供公共服务职能的基本方式之一，由此政府承担事业单位出资者、服务购买者、资金提供者、监管者等多重角色并在政事之间建立多种关系；计划体制下国家包办公益事业形成且延续至今的政事一体、既管又办模式，使政事关系更复杂并极易产生政府职能错位、监管缺位等问题，不利于政府对事业单位监督管理。因此，改革计划体制下形成的管理体制，理顺政事关系，建立健全既能强化事业单位公益属性又能激发事业单位生机与活力的管理体制与运行机制，成为政府事业单位管理体制改革的核心要求。
第一，理顺政事关系。政事关系是事业单位管理体制的核心关系，政事不分是制约事业单位改革发展与健全政府管理体制的主要障碍。虽然对政府和事业单位之间的关系应如何定位还有待进一步明确，但政事分开作为改革的基本原则是20多年改革探索形成的共识、“公理”；同时，政事分开也符合各国公益事业改革发展大趋势，即各类提供专业化服务机构与政府机关分离、以更加灵活的方式提供公共服务。理顺政事关系的关键是明确政事职能关系。事业单位是政府举办的公益服务机构，其公益服务职能应是政府职能的延伸，因而可借鉴国外“公务分权”（法国）与“决策与执行分离”（英国）等理论与实践，将政事职能关系定位为公益服务运作中决策与执行、提供与生产两种不同职能的关系：政府机关负责公益服务提供，以行政方式（组织与管理）向社会提供公益服务；事业单位则通过专业化运营以直接生产、直接服务方式服务社会。通过合理划分并协调公益服务决策与执行、提供与生产职能关系就可为政事分开奠定基础。同时，不能简单地将政事关系与政企等关系类比，按照政企模式实施政事分开，而应在理顺公益服务运作中决策与执行、提供与生产关系基础上理顺政事关系，进而加快实行政府职能转变，创新政府管理方式，通过科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，落实事业单位法人自主权，减少对事业单位的微观管理和直接管理。
第二，实施管办分离。虽有“曾经的偷猎者可以成为最好的守护者”［6］的说法，但监管者与监管对象保持必要组织、社会关系等的距离，是防止监管者被“俘获”、实现有效监管的重要条件。我国长期以来实行管办一体化的事业体制，政府举办、管理乃至供养事业单位，形成政府主管部门既管又办、管办不分的职能结构与组织体制。上述体制存在的最大问题是将公共管理者与出资者、公共行政权与所有权两种组织、两种身份、两种不同性质权力（权利）混杂，这既不利于政事分开，又容易引发主管部门权力过大、以公共行政权行使所有权、事业单位依附主管部门等问题，因此，必须把管办分离作为体制改革与机制创新的重要内容。鉴于管办关系的复杂性及人们对管办分离具体内涵尚存有不少争议，可以分层次实施管办分离：一是从政事组织关系层面实现管办分开，通过包括出版领域“局社分设”、广电领域“局台分设”、市政园林环卫“管养分离”等“政府管单位办”改革，使政府在宏观层面履行“管”的职能，将单位具体运营等微观管理职能（“办”）下放给事业单位。二是从政府职能层面实施管办分离，将包括制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，特别是出资举办事业单位的所有者职能，作为必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强与完善，把不宜由政府行使的职责（如对事业单位人财物等的具体管理）分离出去；进而通过厘清政府“管”（公共管理职能）“办”（所有者职能）职能，从根源上解决管办不分问题。三是积极探索管办分离多样化的有效实现形式，结合各地改革探索，通过落实法人自主权、建立法人治理结构、整合多个同类单位形成“主管级事业单位”等方式，解决好分离出去的职能由谁承接和怎样有效承接问题。 第三，整合监管体系。一个实际运行的事业单位理论上被许多政府部门“监管”着：机构编制、人事、审计、财政、国有资产管理、业务主管、纪检监察以及物价、工商、税务、环保等部门等均可对事业单位实施程度不同、内容不一的审查、监督、检查„„但主体众多不意味着监管缺位、监管乏力等问题不存在，反而可能产生政出多门、推诿扯皮等问题。因此，协调监管主体、明晰监管内容、形成监管合力成为改革重要内容。一是协调监管主体。虽然有人提出可在现有机构编制登记管理机构基础上建立统一的监管体系设想：“建立新的事业单位监管体制，必须改变部门各自管理事业单位的部门管理体制，建立独立的事业单位监督管理机构，实行统一管理体制。”［7］但实施这一改革将彻底改变现行监督管理格局，且其实际作用尚未得到经验事实证实。因此，以理顺政府公共管理职能、出资者职能关系为基础，充分发挥主管部门监管与履行出资人职能部门监管作用，并以此为纽带协调多个监管主体关系、整合多种监管职能活动，是形成监管合力达到更好监管的关键。二是明确监管内容。应以公益服务达成为中心，把与国家利益、人民群众切身利益相关的事项都纳入监管范畴，特别对服务
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法制日报/2014 年/4 月/16 日/第 011 版
法学院 法学书斋
法院人员分类管理改革心路
陈陟云
佛山中院以审判长负责制为核心的人员分类管理改革,最早在二零零九年四月珠三角地区中 院院长“科学发展、先行先试”研讨班座谈会上提出,力争解决影响司法公正和制约司法能力的深
层次问题,让法官能够独立、公正地行使审判权„„受体制、机制、环境、氛围等多重因素限制,
改革实施却几经波折,直到二零一三年最高院发文试点、市委常委会讨论通过,历经四年,才不得不
以“妥协”换发展。但亦因此在思路和体系上得以不断砺新完备
相信很多人了解或知晓佛山中院正在进行的人员分类管理改革,是从 2013 年 4 月《南方周末》
的一篇报道开始,虽然这项改革已经默默进行了四年。我做人做事一向率真坦荡,接受采访也是如
此。后来报纸上摊,我发现文章的标题本身,就对中国司法改革现状的一次颇具“挑衅”意味的视
觉冲击——《佛山试行独立审判改革最大胆的法院改革有待下文》:“独立审判”,本旨回归司法
本质,重申法治常识,让裁判者独立、公正地行使审判权；“最大胆”,意指在还没有任何政策支持的
情况下,自下而上,独辟蹊径,直指中国司法行政化、地方化痼疾；“有待下文”,是说进一步改革亟
需中央、最高院、地方党委政府在政策、人事、财政等各方面予以支撑,这也是佛山中院改革目前
遇到的最大障碍。
阻力之下砺新完备改革思路
佛山中院以审判长负责制为核心的人员分类管理改革,最早在 2009 年 4 月珠三角地区中院院
长“科学发展、先行先试”研讨班座谈会上提出,力争解决影响司法公正和制约司法能力的深层次
问题,让法官能够独立、公正地行使审判权,培育真正意义上的法官队伍。
“野径云俱黑,江船火独明”。受体制、机制、环境、氛围等多重因素限制,改革实施却几经波 折,直到 2013 年最高院发文试点、市委常委会讨论通过,历经四年,才不得不以“妥协”换发展。但
亦因此在思路和体系上得以不断砺新完备。
当前审判长独立行使审判权的内部机制自 2012 年 12 月正式实施以来,运行良好,佛山中院审、
判分离的现象得以终结,审判质量和效率明显提升。但依靠外部力量的保障、选任和监督机制均未
能如愿,在措施上打了不少“折扣”,一些具有先进性、前瞻性、科学性的思路未能“破茧”,审判
长职业身份保障、机构设置优化、执行权分离等内容尚待观念樊篱、体制障碍的破除。 尽管困难重重,但然欣慰的是,我们的目标和方向并未因挫折而动摇,坚守住了改革的核心,中 央司改“晓看”在望。中央、最高院新一轮司法改革的动向和趋势,包括最高院最近下发的《关于
切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》精神,均表明佛山中院的改
革思路是符合司法工作发展方向的。
面对理想、现实与未来,我们把遗憾和欣慰寄予此书,将佛山中院人员分类管理改革思路的全 貌“原汁原味”地呈现给世人,资以改革同行者、法律有识有志之士研究参考。
改革关键在于“还权”与“修道”
在我国,法院案件审理普遍沿用行政机关的层级管理模式,造成审判工作长期处于“审而不判、 判而不审”的割裂状态,既有违审判居中裁判的特有机制内涵,不符合审判工作规律要求,更不利于
司法公正的实现。同时,庞大的法院队伍,人才高度集中与素质良莠不齐并存,全都挤到行政晋升这
一条“道”上。好比高速路上车多拥堵,稍有空隙便争相填塞,最终“高速”变“低速”,各类人员
前进空间狭窄,人才流失严重。
如何解决?我认为首先要做“两件事”。一是“还权”于法官,让审判权运行回归司法本质。正第 2 页 共 2 页
如最高人民法院院长周强所强调的,法院要以审判为中心,队伍应以法官为主体,确保法院依法独立
公正行使审判权力；二是“修道分流”。通过人员分类管理改革,铺平法官职业化道路,让不同类别
的人才“各行其道”,为整个队伍的发展增速扩容。
围绕这“两件事”,佛山中院逐渐形成了以审判长负责制为核心的人员分类管理改革思路:一 是审判长负责制改革。完善审判权运行机制,选任精英法官担任审判长,废除案件层级审批制,审判
长亲自阅卷或提审、亲自庭审、亲自签发法律文书,实现审判权与行政权相对分离,同时建立符合
司法规律的审判长职业保障体系。二是机构设置改革。精简审判组织构架,全面梳理部门职能,整
合业务相关、职能相近的机构,凸显审判部门的中心地位,形成职能配置科学合理、机构设置综合
精干、权责明确清晰的法院组织架构。三是人员分类管理改革。法院内设机构划分为审判部门、
审判综合部门和行政综合部门三大类别,将法院在编人员划分为法官、审判辅助人员和司法行政人
员三大序
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