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兰州城管遭遇暴力抗法的成因及对策分析 作者：韩忠伟 段海龙
来源：《法制博览》2014年第02期
本文系甘肃政法学院2010年度校级重点课题（项目编号：GZF2010XZDLW01）“甘肃省城市综合行政执法问题研究”阶段性研究成果之一。
作者简介：韩忠伟（1969-），男，汉族，甘肃政法学院副教授，硕士生导师，研究方向：立法学与行政法与行政诉讼法教学与研究。段海龙（1970-），男，蒙古族，甘肃警察职业学院副教授，研究方向：行政法与行政诉讼法教学研究。
【摘要】近年来，兰州城管执法遭遇暴力抗法事件频发，群体性事件成蔓延趋势。探讨分析城管执法中暴力抗法行为的特点、成因，从中提出探索改革市容执法管理模式、建立防范协调机制、执法保障机制等一系列对策，以达到惩罚、教育、维稳的有机结合。
【关键词】城管执法；暴力抗法；成因；防范
近年来，随着兰州城管执法工作力度的加大，暴力抗法屡屡发生，助长了违法者的嚣张气焰，严重影响城市管理秩序，侵犯执法人员的人身安全，极大地挫伤了执法人员的工作积极性，社会危害性极大。暴力抗法现象已成为兰州城管执法过程中的严重障碍。因此，加强应对和处置暴力抗法问题的研究，对于城管执法工作具有重要的现实意义。
一、兰州城管遭遇暴力抗法事件回顾
经粗略统计，2008年以来，兰州城管人员执法中遭遇暴力抗法事件近300余起，近百名执法队员受到不同程度的伤害，直接经济损失达数百万元。典型暴力抗法事件主要有：
（一）清理摊贩遭遇暴力抗法[1]
2009年6月7日，七里河区城管执法人员在民警的配合下，对小西湖附近的摊贩予以清理整治。但就在执法人员执法过程中，摊贩却暴力抗法，导致11名城管和9名民警被打伤住院。
（二）殴打执法队员，阻拦破坏执法车辆[2]
2012年8月27日21时10分左右，城关区执法局执法人员对占道经营摊点进行多次劝说无果的情况下，执法人员准备暂扣其经营工具，该摊主与同伙一起横加阻拦，谩骂执法人员，并在执法人员没有防备的情况下，用货架杆殴打执法人员，致使两名执法人员头部、背部等多处受伤。21时30分，该摊贩煽动周边摊贩及不明真相的路人，大声辱骂执法人员，致使围观人员达到百人，并教唆两名同伙躺在执法车辆底部与机动车道中间，严重阻碍正常的通行，将
城管行政执法过程中暴力抗法产生原因及其对策
近年来，随着城市管理行政执法工作的不断深入，暴力抗法事件屡次出现，暴力抗法事件的屡禁不止，不仅助长了违法犯罪者的嚣张气焰，也极大地挫伤了执法人员的自尊心和工作积极性，具有极大的社会危害性。因此，加强应对和处置暴力抗法问题的研究对于做好城管执法工作具有很强的现实意义。
一、城管行政执法的必要性和合法性
随着城市化进程的加快，人民群众生活水平的提高，人们对市容市貌和环境卫生的要求也越来越高。一方面城市的社会经济发展进入了多元化，城市中大量外来务工人员的涌入及城市失业人员为谋生计，这些现状都给城市大环境管理带来很大的压力。另一方面由于现行法律法规在城市管理方面的严重滞后与社会生活的多元化、多层次、多矛盾之间存在不协调，我国城市管理行政管理主体分散在各个部门，部门之间又有相对的“独立”执法权，缺乏一个整体、统一的执法意志，这就使管理职能的边缘交叉和法律规章的空档表现得越来越明显，因此必须要有这样一个部门来弥补这些空档，在这样一个历史大背景下，专职的城市管理部门应运而生了。城市管理的目标是为了更好地建立良好、有序的市场秩序，为广大市民提供优美、整洁的城市环境。因此，城市管理工作的目的是为广大市民营造一个优美、整洁、舒适的、生产、生活环境，与构建社会主义和谐社会是相辅相成、缺一不可的，也是社会生活中不可缺少的重要环节。
南通市是经国务院法制办公室和省政府批准开展相对集中行政处罚权的城市，南通市城市管理行政执法局根据法律、法规的授权履行相关职能：行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、工商行政管理中无照商贩、公安交通管理中侵占道路行为等方面的行政处罚权。
可见，城管执法的职能是法律、法规授予的，执法的权力是政府人民赋予的，因此城管执法是合法的。
二、目前城市管理行政执法过程中暴力抗法的现状
暴力抗法是指行政执法机关在依法履行职务过程中遇到的以暴力、威胁等方法阻碍执法人员依法执行公务的现象。暴力抗法行为具体表现为被管理对象及不明真相的围观人员不服从行政执法人员的管理，对执法人员进行辱骂、殴打、起哄、围攻、毁坏执法装备、强行夺取被扣押物品等。
目前，在城市管理行政执法过程中常见的暴力抗法主要表现为以下几个方面：
1、个体对抗执法
主要表现在社会单一成员在行政执法主体行使行政执法权过程中，不满行政执法行为，或主观错误的认为行政执法行为侵害其个体利益，以辱骂、耍赖、撕扯、恐吓为主，个别人员也会以暴力手段直接对抗执法人员，撕扯执法人员的服装，殴打执法人员，躺在车轮下阻碍执法。个体抗法者大多是一些诸如外来流动人员、劳改释放人员、下岗职工或部分个体经营业户等。因为城管执法直接影响他们的非法利益，所以，个体对抗执法表现比较突出，也是最为常见的一种暴力抗法现象。
2、群体对抗执法
主要表现在一些人“被他人利用”或“利用他人”对抗行政执法活动，不问前因 后果，根本不明白事件的真相，进行起哄、围攻、毁坏执法装备，强行夺取被扣 1
押物品等，群体共同对抗执法。群体对抗者常常抱着一种法不责众的心理进行对抗，这类群体主要是与违法者有利害关系的亲戚朋友，对政府、社会不满惟恐天 下不乱者，酒后失态，无所事事、游手好闲者。群体对抗一般情况较为复杂，处理难度较大，容易引发重大恶性事件。
3、煽动、利用弱势群体对抗执法
主要表现在一些老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体，以哭天喊地，声泪俱下，混淆视听，顾作痛苦状，来吸引行人围观，博取大多数人的同情，使执法人员陷入进退两难的尴尬境地；有的倚老卖老，以弱恃强，抓、咬执法人员，利用各种手段对执法者进行暴力侵犯。这部分群体普遍受到广大群众的同情，他们中的部分人正是抱着这样的心理与执法者进行对抗。他们惯用的策略是利用社会上同情弱者的心理，这种对抗手段具有社会危害性大、容易激化矛盾、严重损害执法队伍形象的特点。
三、暴力抗法产生的原因
城管执法队伍是一支集多项行政处罚权于一身的综合性行政执法队伍，其执法活动一般集中在市区或郊区等人口密集地区，执法范围广，法规内容多，面对人员层次复杂，其执法活动也多与相对人进行正面接触，因此，在工作中遇到对抗执法事件的机率较高。综合起来有以下几方面原因：
1、城管执法的特殊性
当前，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，在这样一个大变革、大转型时期，人们思想观念的转变需要一个过程，各方面利益关系也在不断调整，由此产生各种矛盾，加之城市化进程加快，大量外来人员涌入，城市人口高度密集，难免鱼龙混杂，泥沙俱下，在这种背景下，城管执法队伍作为一支集多项行政处罚权于一身的综合性行政执法队伍，面对的大多是下岗失业人员、外地务工人员、“两牢”释放人员等社会弱势群体。在这部分人中，文化水平相对较低，法制观念相对淡薄，城管人员在规范和管理各项违法行为时，一些人因不满城管人员实施的行政执法行为，错误的认为行政执法行为侵害了其“合法”权益。当个人利益与人民利益发生冲突时，一些人不是选择合法的手段来解决冲突，而是以暴力形式抗拒执法。这是屡屡发生暴力抗法事件的主要原因。
2、市民对城管工作缺乏理解和支持
我国社会主义法制建设尚处于初级阶段，市民的城市意识欠缺，法律意识不强、总体素质不高，对违反城管法规行为的认识仍停留在较浅层次上。同时，市民一般对受处罚的违章者抱有同情心理。因此，当违章者作出可怜状，阻挠执法时，围观群众在情绪上大都倾向于支持违章者，这就助长了违章者的抗法气焰，更有甚者煽风点火，使事态进一步扩大，就可能酿成暴力抗法事件。
3、执法队伍自身存在的问题
在暴力抗法诸多因素中，执法不文明也是导致抗法事件的重要因素。在执法过程中，一些执法人员认为违法者屡教不改，应当予以严厉打击。在处理问题时，方法简单，态度粗暴，导致违法者不服从管理而发生争执；在管理过程中，一些执法人员处理问题简单粗暴，不分对象、不分情况，死搬教条、千篇一律，使本可以化解的矛盾走向极端；在执法过程中，一些执法人员因受到违法者言语攻击，而不能控制住激动情绪，言语有失或行为过激，容易引发相对人的敌对情绪，促使矛盾激化。
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4、城管执法保障力度不够
虽然我市设立了公安驻城管办公室，但警力不足，保障力量薄弱，缺乏对抗法行为人的独立处理权，当城管执法队伍遭遇暴力抗法行为时，一般情况下还是求助于其他公安机关，但公安机关对暴力抗法事件往往等同与一般民事案件，按民事纠纷调解解决，当事人仅受到批评教育，赔礼道歉和赔偿医药费的处理，对抗法者轻描淡写的处理方式，往往起不到丝毫的震慑作用，反而助长了抗法者的气焰。对暴力抗法者处罚过轻，一些抗法者甚至扬言：“城管打了白打---”，直接影响了城管部门的威严，在一定程度上助长了暴力抗法事件的蔓延。
5、城管执法的法律保障存在缺陷
目前我市保障城管执法的法律主要有：（1）国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十九条：“侮辱、殴打市容和环境卫生工作人员或者阻碍其执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚；构成犯罪的依法追究刑事责任。”（2）《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第五十四条：“侮辱、殴打市容环卫工作人员，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”虽然法规中明确了城管执法的公务行为，但总体上的界定和预防仍然模糊，对执法人员的地位、妨碍城管执法人员执行公务的情形和处罚办法不明确。
行政强制行为的主体混乱，名目繁多的执法队伍没有法定的行政强制权，没有法律授权，就可以任意实行行政强制，因此常常激化矛盾。城管执法是否有法定的行政强制权？如果有，那么城管队员依法实施的诸如取缔、暂扣、处罚的行为不仅不应该被认定为是野蛮行为、民事纠纷，同时还应该得到司法机关的大力配合；如果没有，那么城管执法管理工作主要是检查和监督，至于取缔、暂扣等强制措施则应该由法定的机关来进行。
四、解决对策
解决目前城管行政执法过程中暴力抗法一方面要提高执法人员和广大群众的综合素质，增强他们的法制观念，执法人员做到依法执法、公正执法、文明执法。城管部门建立起长效管理机制，广大群众做到遵纪守法，自觉抵制不文明行为，有效避免暴力抗法事件的发生。另一方面要建立健全法律法规，用法律的手段来保护执法人员的人身安全不受侵害。具体的说，要做到以下几个方面：
1、加强宣传，提高市民的法律意识
人是社会的主体，提高全体市民的素质，是提高整个城市文明程度的根本。行政执法工作必须要以宣传工作为先导。首先，城管执法部门要以群众参与工程为平台，充分利用电台、电视台、报刊等，开展多媒体、多形式、多层次、全方位、内外结合的城市管理宣传教育，提高市民的法律意识，让群众了解城管相关法律、法规，让广大群众充分认识到城管行政执法工作的重要性和必要性，使他们积极理解、支持并参与到城管行政执法工作中；其次，充分发挥新闻媒体的作用，坚持正确的舆论导向，对暴力抗法的行为进行曝光，让广大市民意识到，违法者所造成的不良后果,将要承担相应的法律责任，在社会上形成良好的氛围:暴力抗法者必将受到法律的严惩。
2、强化素质，提高城管行政执法水平
提高执法队伍的整体素质是树立执法队伍良好形象的必要条件，这就要求我们在日常工作中要不断加强业务学习，提高执法水平，做到规范执法，文明执法，提 3
高城管执法能力和工作艺术。进一步树立执法为民的观念，在工作中坚持严格依法办事，既要勇于执法，又要善于执法，讲究工作艺术，不断增强城管执法人员的防卫意识、执法技能和现场处置能力。同时在城市管理工作中，执法人员要从人民群众的根本
城管行政执法过程中暴力抗法产生原因及其对策
近年来，随着城市管理行政执法工作的不断深入，暴力抗法事件屡次出现，暴力抗法事件的屡禁不止，不仅助长了违法犯罪者的嚣张气焰，也极大地挫伤了执法人员的自尊心和工作积极性，具有极大的社会危害性。因此，加强应对和处置暴力抗法问题的研究对于做好城管执法工作具有很强的现实意义。
一、城管行政执法的必要性和合法性
随着城市化进程的加快，人民群众生活水平的提高，人们对市容市貌和环境卫生的要求也越来越高。一方面城市的社会经济发展进入了多元化，城市中大量外来务工人员的涌入及城市失业人员为谋生计，这些现状都给城市大环境管理带来很大的压力。另一方面由于现行法律法规在城市管理方面的严重滞后与社会生活的多元化、多层次、多矛盾之间存在不协调，我国城市管理行政管理主体分散在各个部门，部门之间又有相对的“独立”执法权，缺乏一个整体、统一的执法意志，这就使管理职能的边缘交叉和法律规章的空档表现得越来越明显，因此必须要有这样一个部门来弥补这些空档，在这样一个历史大背景下，专职的城市管理部门应运而生了。城市管理的目标是为了更好地建立良好、有序的市场秩序，为广大市民提供优美、整洁的城市环境。因此，城市管理工作的目的是为广大市民营造一个优美、整洁、舒适的、生产、生活环境，与构建社会主义和谐社会是相辅相成、缺一不可的，也是社会生活中不可缺少的重要环节。
南通市是经国务院法制办公室和省政府批准开展相对集中行政处罚权的城市，南通市城市管理行政执法局根据法律、法规的授权履行相关职能：行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、工商行政管理中无照商贩、公安交通管理中侵占道路行为等方面的行政处罚权。
可见，城管执法的职能是法律、法规授予的，执法的权力是政府人民赋予的，因此城管执法是合法的。
二、目前城市管理行政执法过程中暴力抗法的现状
暴力抗法是指行政执法机关在依法履行职务过程中遇到的以暴力、威胁等方法阻碍执法人员依法执行公务的现象。暴力抗法行为具体表现为被管理对象及不明真相的围观人员不服从行政执法人员的管理，对执法人员进行辱骂、殴打、起哄、围攻、毁坏执法装备、强行夺取被扣押物品等。
目前，在城市管理行政执法过程中常见的暴力抗法主要表现为以下几个方面：
1、个体对抗执法
主要表现在社会单一成员在行政执法主体行使行政执法权过程中，不满行政执法行为，或主观错误的认为行政执法行为侵害其个体利益，以辱骂、耍赖、撕扯、恐吓为主，个别人员也会以暴力手段直接对抗执法人员，撕扯执法人员的服装，殴打执法人员，躺在车轮下阻碍执法。个体抗法者大多是一些诸如外来流动人员、劳改释放人员、下岗职工或部分个体经营业户等。因为城管执法直接影响他们的非法利益，所以，个体对抗执法表现比较突出，也是最为常见的一种暴力抗法现象。
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2、群体对抗执法
主要表现在一些人“被他人利用”或“利用他人”对抗行政执法活动，不问前因后果，根本不明白事件的真相，进行起哄、围攻、毁坏执法装备，强行夺取被扣押物品等，群体共同对抗执法。群体对抗者常常抱着一种法不责众的心理进行对抗，这类群体主要是与违法者有利害关系的亲戚朋友，对政府、社会不满惟恐天下不乱者，酒后失态，无所事事、游手好闲者。群体对抗一般情况较为复杂，处理难度较大，容易引发重大恶性事件。
3、煽动、利用弱势群体对抗执法【暴力抗法事件频发,城管呼吁各界理解】
主要表现在一些老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体，以哭天喊地，声泪俱下，混淆视听，顾作痛苦状，来吸引行人围观，博取大多数人的同情，使执法人员陷入进退两难的尴尬境地；有的倚老卖老，以弱恃强，抓、咬执法人员，利用各种手段对执法者进行暴力侵犯。这部分群体普遍受到广大群众的同情，他们中的部分人正是抱着这样的心理与执法者进行对抗。他们惯用的策略是利用社会上同情弱者的心理，这种对抗手段具有社会危害性大、容易激化矛盾、严重损害执法队伍形象的特点。
三、暴力抗法产生的原因
城管执法队伍是一支集多项行政处罚权于一身的综合性行政执法队伍，其执法活动一般集中在市区或郊区等人口密集地区，执法范围广，法规内容多，面对人员层次复杂，其执法活动也多与相对人进行正面接触，因此，在工作中遇到对抗执法事件的机率较高。综合起来有以下几方面原因：
1、城管执法的特殊性
当前，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，在这样一个大变革、大转型时期，人们思想观念的转变需要一个过程，各方面利益关系也在不断调整，由此产生各种矛盾，加之城市化进程加快，大量外来人员涌入，城市人口高度密集，难免鱼龙混杂，泥沙俱下，在这种背景下，城管执法队伍作为一支集多项行政处罚权于一身的综合性行政执法队伍，面对的大多是下岗失业人员、外地务工人员、“两牢”释放人员等社会弱势群体。在这部分人中，文化水平相对较低，法制观念相对淡薄，城管人员在规范和管理各项违法行为时，一些人因不满城管人员实施的行政执法行为，错误的认为行政执法行为侵害了其“合法”权益。当个人利益与人民利益发生冲突时，一些人不是选择合法的手段来解决冲突，而是以暴力形式抗拒执法。这是屡屡发生暴力抗法事件的主要原因。
2、市民对城管工作缺乏理解和支持
我国社会主义法制建设尚处于初级阶段，市民的城市意识欠缺，法律意识不强、总体素质不高，对违反城管法规行为的认识仍停留在较浅层次上。同时，市民一般对受处罚的违章者抱有同情心理。因此，当违章者作出可怜状，阻挠执法时，围观群众在情绪上大都倾向于支持违章者，这就助长了违章者的抗法气焰，更有甚者煽风点火，使事态进一步扩大，就可能酿成暴力抗法事件。
3、执法队伍自身存在的问题
在暴力抗法诸多因素中，执法不文明也是导致抗法事件的重要因素。在执法过程中，一些执法人员认为违法者屡教不改，应当予以严厉打击。在处理问题时，方法简单，态度粗暴，导致违法者不服从管理而发生争执；在管理过程中，一些执法人员处理问题简单粗暴，不分对象、不分情况，死搬教条、千篇一律，使本可 5
暴力抗法事件应急预案
1 总则
1.1目的
为了提高——————烟草专卖局处臵突发公共事件的能力，及时有效地处臵烟草专卖行政执法中的突发事件，维护正常的市场经营秩序和社会治安秩序，保护烟草专卖行政管理机关和执法人员安全，制定《——————烟草专卖局暴力抗法事件应急预案》（以下简称“暴力抗法应急预案”）。
1.2适用范围
本预案适用于本局在执法过程中突发的暴力抗法事件、群体性围攻事件、执法人员遭遇恐吓威胁事件等。
1.3工作原则
1、统一指挥。由——————烟草专卖局、———烟草公司 ———分公司突发公共事件应急领导小组（以下简称“区局（分公司）应急领导小组”）统一指挥和协调。
2、依法规范。预防和处臵暴力抗法事件，必须严格按照法律法规办事，既要依法执法，又要讲究策略。
3、以人为本。处臵暴力抗法事件的应急措施，必须确保烟草专卖行政执法机关及有关人员的人身
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