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浅谈国有企业廉洁风险防控在
惩防体系建设中的作用
华东石油局纪委监察处 杜惠平
(2012年7月20日)
摘 要：当前，我国处于市场经济发展的改革阶段和攻坚阶段。国有企业作为国民经济的支柱，腐败行为呈现出高度组织化、隐蔽化和复杂化的特点，反腐形势不容乐观。本文从当前腐败特点入手，通过阐述廉洁风险防控体系建设的理论背景和现实基础，结合中国石化廉洁风险体系建设，着力阐释了国有企业廉洁风险防控工作在惩防体系建设中的重要作用，希望对国有企业廉洁风险防控工作的理论和实践有所帮助。
关键字：国有企业 廉洁风险防控 惩防体系 作用
国有大中型企业在国民经济的关键和重要部门中处于支配地位，对整个国民经济发展起着决定性的作用，是国民经济的支柱。国家统计局相关数据显示，国有大中型企业以不足全国企业总户数0.7%的比例，贡献了国民经济40%的总资产，52%的上缴税金和65%的利润。国有企业惩治和预防腐败体系建设和运行的好坏，直接关乎国民经济运行效率，关系到社会发展稳定，对党的领导和民心相背有很大影响。 将风险管理理念引入国企惩防和预防腐败体系建设，建立健全国企廉洁风险防控机制，是对企业现代管理制度的有益补充，是当前国企预防和惩治腐败建设的有益探索，对于
加快推进惩治和预防腐败体系建设，进一步推动反腐倡廉建设向纵深发展，确保国有资产保值增值具有重要意义。
一、当前国有企业腐败特点
腐败的本质是对人民所赋予的公共权力的滥用。具体到国有企业，是腐败者利用其作为国民资产请托人或管理者的身份，在行政管理、生产经营和生活方式等方面对个人利益进行不正当谋取的非法行为。
湖北省纪委联合监察厅、国资委在2010年对全省2006年—2010年五年国有腐败案件进行的一项调研中发现，国有企业腐败涉案金额不断走高，从几万、几十万上升到了几百、上千万；企业生产经营的关键环节问题突出，工程建设、资金管理、物资采购等关键岗位成为贪腐热点；一把手违法犯罪问题突出，涉案人员年轻化趋势明显；贪腐案件中内外勾结现象增多，“查处一人，牵出一串，端出一窝”的问题逐渐增多。
当前，伴随着市场经济体制的深化，国有企业在生产经营中不规范、不合法的行为逐步增多。国有企业腐败行为呈现出新的特点。一是由小打小闹向大额大案转变，二是由59现象向低龄化转变，三是由简单化向复杂化、隐蔽化转变，四是由个体个案向群体群案转变。腐败行为已经不是零散的、独立的个人行为，而是有组织、高度复杂化的集体行为。传统的“事后反腐”、“惩治为主”已经无法适应当前复杂的反腐形势。
二、国有企业惩防体系建设的特点及不足
出现这一趋势固然是国有企业快速发展过程中不可避免的问题，但根本原因在于惩防体系在教育、制度、监督和惩处等职能方面的缺失和不到位。这种不足主要体现在以下几个方面：
一是廉洁教育上重主体轻客体。权力作为腐败的温床，其主体自然是反腐败工作的重中之重。国有企业重视对权力主体的教育，通过对权力主体进行正、反两面教育的形式，开展党风党纪教育、纪律法制教育，从而解决其世界观、人生观、价值观的问题，促使其做到“不为权力所蚀，不为钱物所惑，不为声色所迷，不为人情所误”，真正达到廉洁自律的目的。这种方式固然有助于树立权力主体的廉洁意识，但当前过于重视对权力主体的廉洁教育，而轻视对权力客体的教育，不仅难以营造良好的廉洁氛围，也放弃了权力客体所拥有的对权力主体天然的监督优势。企业职工作为权力客体，与领导干部所构成的权力主体是一对天然的矛盾体。二者的对立平衡有助于形成廉洁自律的风气。北欧、新加坡等国家的反腐败经验表明，通过提高权力客体（公民）的廉洁意识和法律意识，能使公众认识到腐败是对自身权利的侵害，降低对腐败行为的容忍度，自觉加强对腐败行为的监督，从而减少腐败行为的发生。
二是制度安排上重局部轻系统。国有企业现有的一些惩防制度看似周全，但系统性不强，偶然性较大，往往是急需什么就制定什么，急需什么条款就先规定什么条款，造成制度很难具备应有的系统性、一致性和协调性。如现行的《领
导人员收入申报制度》，由于缺乏配套性的制度约束而一直未能得到有效实施。但从领导人员违法违纪的案件看，几乎没有一个领导人员案发前是实事求是按照个人和家庭实际收入填报的，只有当组织介入调查时，才发现有来源不明的巨额财产。又比如2008年1月，国务院废除了1982年颁布的《企业职工奖惩条例》，但至今仍未出台新的规定，造成企业职工奖惩工作的无章可依，一定程度上影响了行政纪律的严肃性。
三是监督惩处上重主力轻合力。惩防体系的建设，由于涉及到企业经营管理的方方面面，必然要求各个部门、各级单位通力合作，形成合力，这样才能有效的预防和惩治腐败。目前来看，不少国企还停留 “反腐工作和案件查处是纪检部门的事情，与我们无关”的粗浅认识上。“事前不参与，事后推责任”，使反腐工作成为纪检部门的独角戏、责任田。主管部门对反腐败工作疲于应付，相关部门对反腐工作隔岸观火、高高挂起,工作成效大打折扣。
三、借鉴到运用：廉洁风险防控体系建设的理论背景和现实基础
北京师范大学的于风政教授在《论腐败的定义》一文中对当前中国社会的腐败进行了如下定义：腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。近几年来，随着反腐倡廉工作力度的不断加大，特别是源头防范措施的不断深化完善，
腐败现象蔓延的势头逐步得到遏制，反腐倡廉工作取得了阶段性的明显成效，国企惩治和预防腐败体系逐步形成和完善。但惩治和预防腐败体系建设仍处于起步阶段，国有企业预防和惩治腐败中工作不重视、制度不健全、运行不规范、关系不协调的问题依然存在。特别是随着企业现代管理制度的确立，原有惩防体系在理念、方法、机制、体制方面与现代企业管理不适应、不协调的问题日趋突出。如何创新反腐形式，改善当前反腐现状，成为惩治和预防腐败工作的一个新的课题。近年来，国有企业纷纷将风险管理引入惩防体系建设当中，掀起了开展廉洁风险管理的热潮，由此探索出一条预防腐败的新路子。
风险管理是金融和保险业中比较成熟的现代科学管理理念，是指在一个肯定有风险的环境里，通过对风险的识别和控制，将风险发生的概率降至最低，从而达到利益最大化的目的。将风险管理理念引入腐败惩防体系进行廉洁风险防控建设，是因为反腐败工作与风险管理本身有着相同的理论背景和现实基础。一方面，在国企发展过程中，由于权力的存在，腐败具有客观性、不确定性和高危性，腐败发生的风险是必定存在的。通过开展廉洁风险防控工作，对廉洁风险进行识别和控制，可最大限度将腐败的风险降至最低。另一方面，由于腐败行为的高度组织化、职能化、复杂化、隐蔽化，也需要建立一套管理体系，以甄别、分辨不断变化的腐败因素，保证反腐败工作长效化、稳定化。
将风险管理理念引入到惩治和预防腐败体系中，开展廉
关于廉政风险防控规范权力运行工作
情况报告
市预防腐败局：
自今年3月份开展廉政风险防控规范权力运行工作以来，我处按照市纪委的统一按排部署，结合工作实际，切实把加强廉政风险防控、规范权力运行工作作为一项重要的政治任务来抓，注重实效、突出重点，有序推进。现将有关情况汇报如下：
一、提高认识、加强领导
开展廉政风险防控管理是进一步加强党风廉政建设的重要举措，是有效监控权力运行的必要手段，是落实《廉政准则》、构建惩防体系的有效途径。我处对此项工作高度重视，4月7日，全市廉政风险点防控工作培训会后，领导班子专题研究了我处相关部门如何加强廉政风险防控，规范权力运行工作，制定了《加强廉政风险防控规范权力运行工作实施方案》，成立了由主任XXX同志任组长，副主任XXX、副调研员XXX同志任副组长的防控工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室主任由XXX同志担任。同时要求各科防控工作由专人具体负责，细化职责，量化任务，注重效果，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，专职人员抓落实，党群参与的齐抓共管网格式推进体系。
二、广泛宣传，积极发动
4月13日，我处组织召开全体干部职工参加的动员大会，会上强调了开展廉政风险防控规范权力运行的必要性、重要性。会后，我处利用宣传栏，积极宣传廉政风险防控工作的基本内容和方法步聚，让“有岗位就有风险，有风险就要防范”、“查不出风险就是最大的风险”的观念深入人心，提高了全员参与的主动性和积极性。
三、明确职责、规范流程
我处以这次廉政风险防控、规范权力运行工作的开展为契机，对照机构“三定”方案，按“职权法定、权责一致”的要求，重新完善了《岗位职责》，编制完成了《办公用品审批流程图》、《财务报销工作流程图》、《党员发展流程图》、《党费收缴、使用、管理流程图》和《干部任免管理流程图》，实现了每一项权力运行流程化。对权力运行流程进行公示并报纪检委进行了备案。
四、对照岗位、查找风险
我处全体人员按照方案要求，对照岗位职责和自身工作实际进行了清权核责，并围绕人、财、物重点领域以及重要岗位开展了风险查找，每个人填写了《廉政风险点登记表》。
领导岗位重点是“三重一大”即重大事项决策、重要人事任免、重大招商引资活动、大额资金使用、三公经费支出等方面查找风险点。单位查找出的风险点：一是招商引资任务的完成。二
是三公经费的支出。为了保障招商引资任务的完成，我处分解任务，明确责任，分工合作，建立台账，紧盯时间节点。三公经费支出情况定期进行公示，召开会议听取意见，做到了公开、透明，人人监督。
在查找风险点的同时，按照思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制四类风险，把每个人的风险进行了分类，划分了风险等级。这些内容在《廉政风险点登记表》中均显示出来。
五、开展活动、加强教育
为了使廉政教育深入人心，我处以活动为载体开展教育，主要是结合“一创双优”“组工干部三讲三提升”、“万名干部下基层”、“千名机关干部下基层助力”等活动，深入基层、改进作风、学习先进、树立形象。同时，我处开展组织在濮人员参观了廉政警示教育基地，并撰写了心得体会。
六、存在问题及下一步打算
廉政风险防范开展以来，工作虽然在不断的推进，但也存在一些问题：一是职工思想认识还不够深入。二是活动推动的载体还不够丰富。三是制度还需健全完善。
针对以上问题，在以后的工作中的打算是：一是加强学习。开展形式多样的学习形式，比如学习上级文件，领会精神，开展座谈，交流思想等，让大家认识到廉政风险不只存在领导岗位，每个人、每个岗位都存风险。二是建立长效机制。随着新问题、
新情况的不断出现，要不断完善各项制度，以制度约束行为，以制度规范行为。三是把廉政风险防控工作与文化建设工作相结合，丰富活动载体，寓乐于教。
廉政教育建设是一项长期的工作，需要持之以恒，常抓不懈，我处将继续贯彻好全市廉政工作部署，明确目标要求，突出重点，把握关键，强化措施，进一步推动廉政风险防控规范权力运行工作的开展。
2012年7月18日
村全面推进惩防体系及廉政风险防控机
制建设实施方案
为深入贯彻落实区、镇有关全面推进惩防体系及廉政风险防控机制建设的有关文件只是精神，抓好源头防腐领域，促进惩防体系建设，现特制订村实施方案如下：
1、建立流程防控机制。核定权力清单，规范工作流程，对照法律法规和机构职能“三定”方案，按照“谁行使、谁清理”的原则，对单位、部门和岗位权力事项自下而上进行清理规范，逐项审核确定权力事项的类别、行使依据、责任主体。凡没有法律法规依据和规定的职权，原则上取消；确因工作需要保留的，应当按照法定程序加以设定；虽有法律法规依据但不切实际或实际中不需要的职权，要尽可能取消。进一步削减审批项目，精简办事环节，防止已压缩的权力事项扩张、已取消的事项反弹。针对岗位的工作性质和业务特点，特别要抓住重要岗位和环节，编制岗位职权目录、制度目录和业务流程目录，绘制权力运行流程图，明确运行流程，严格操作程序，确保权力规范运行。
2、健全分类防控机制。根据权力运行的不同情况，合理区分各类权力，采取切合实际、科学有效的措施推进分类防控，不断完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，逐步形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。针对风险较高的重大事项决策权、行政审批权、执法权、监督权等，要根据法律规定和实际工作需要，进行合理分解，强化制约监督，防止权力
过于集中。针对人财物管理使用等重要岗位、关键环节，建立健全村主要领导不直接分管财务、人事、工程建设、物资采购、项目审批等制度。针对权力运行过程，要制定权力行使特别是行政处罚实施细则，防止自由裁量权过大产生廉政风险。
3、深化监督防控机制。公开办事流程、权力依据和办事结果。行政决策、行政执行、重要人事任免、行政执法、行政服务、行政监督、勤政廉政等事项，都应在不同范围内公开，保证公共权力在阳光下运行。充分运用科技手段和信息化技术，推行政务事项网上公开、网上办事，推进电子政务和电子监察系统建设，实时监控廉政风险，提升廉政风险防控工作的科技含量，促进权力运行的规范化、公开化、程序化。坚持把党内监督与群众舆论监督结合起来，整合监督资源，实施有效监管。
4、完善预警防控机制。强化对容易发生廉政风险的各个环节的日常性监控，及时收集廉政风险信息，定期分析搜集的信息资料，掌握廉政风险发生、演变的表现形式和内在规律，研判防控机制运行过程中出现的新情况新问题，视情节轻重，实行岗位、单位、综合等分级预警，采取自查自纠、教育提醒、限期整改、廉政谈话等方式，及时进行预警提示和纠正，防止苗头性、倾向性问题演变为违纪违法问题。
5、落实教育防控机制。根据廉政风险等级和岗位特点，从容易滋生腐败、发生不正之风或导致利益冲突的领域入手，有针对性地安排廉政教育，通过情景教育、案例警示以及知识测试、廉政承诺、约访谈话等多种形式，丰富廉政文化进机关活动，抓好党员干部思想道
德教育、岗位廉政行为规范教育、廉政风险防控教育和法纪教育，引导党员干部牢固树立廉洁意识、风险意识和责任意识，筑牢拒腐防变的思想道德防线。
村两委
年 月 日
豫办„2011‟31号
关于加强廉政风险防控规范权力
运行机制建设的意见
为加强对权力运行的监督制约，积极探索预防腐败的有效途径，切实提高党和国家机关工作人员廉政风险防范的意识和能力，扎实推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，现就加强廉政风险防控规范权力运行机制建设提出如下意见。
一、充分认识加强廉政风险防控规范权力运行机制建设的重要意义
廉政风险是指党和国家机关(包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关)工作人员在履行职责过程中发生不廉洁行为的可能性。加强廉政风险防控规范权力运行机制建设是指党和国家机关围绕自身权力运行，通过廉政风险的查找和评估，确定廉政风险点及其风险等级，有针对性地加强教育，完善制度，严格管理，强化监督，有效防范和控制不廉洁行为的发生，并通过检查考核，不断完善预防腐败工作机制的建设。加强廉政风险防控规范权力运行，是党中央在新形势下作出的加强反腐倡廉建设的重大决策部署，是完善制约和监督机制、促进社会主义民主政治建设的必然要求，是完善惩治和预防腐败体系、从源头上防治腐败的重大举措，是加强领导班子和干部队伍作风建设、推动经济社会又好又快发展的重要保证。全省各级各部门要从事关反腐倡廉建设和我省经济社会发展全局
的战略高度出发，充分认识加强廉政风险防控规范权力运行机制建设的重要性和必要性，增强推进这项工作的责任感和紧迫感，切实抓出成效。
二、指导思想、工作原则和目标要求
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、执政为民理念，坚持“四个重在”的实践要领，以规范权力运行为核心，以加强制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，构建预警在先、防范在前的廉政风险防控规范权力运行管理机制，不断提高预防腐败工作的科技化、规范化、法制化水平，深入推进我省惩治和预防腐败体系建设。
(二)工作原则
1．围绕中心、服务大局。以推动科学发展、促进社会和谐为出发点，通过廉政风险防控规范权力运行，提升工作效能，服务和促进中原经济区建设。
2．突出重点、务求实效。针对腐败现象易发多发的重点领域、重要岗位、关键环节和涉及群众切身利益、社会反映强烈的难点热点问题，把廉政风险防控规范权力运行机制建设融入业务工作，确保取得实效。
3．分类指导、有序推进。从各地各部门的实际出发，区分不同岗位、不同人员的特点，坚持分类指导，分步实施，积极稳妥、有序推进。
4．积极探索、勇于创新。坚持解放思想、实事求是，探索降低廉政风险、促进科学发展的体制机制，创新从源 头预防腐败的举措。
（三）目标要求
2011年至2012年，在党和国家机关全面推行，同时鼓励人民团体、国有企业、事业单位积极推行；2013年至2014年，初步形成对部门、权力岗位、权力运行环节全面覆盖的廉政风险防控规范权力运行机制建设工作网络；2014年至2015年，廉政风险防控规范权力运行机制基本建立，相关配套制度健全完善，机制运行顺畅，推进预防腐败工作取得新成效。
三、主要任务
(一)梳理权力清单，编制职权目录
根据法律法规和定职能、定机构、定编制“三定”规定，按照职权法定、权责一致的要求，摸清权力底数，对单位、部门和岗位权力事项进行清理规范，逐项审核确定权力事项的类别、行使依据、责任主体。在单位内部行使的人、财、物管理等权力，也要纳入清理规范的范围。
对依法确定的职权进行分项梳理，编制职权目录，明确职权名称、内容、办理主体和法律依据。要编制权力运行外部流程图，对每一项职权，明确办理主体、依据、程序、期限、监督渠道以及办理事项所需提交的全部材料；通过政府网站、公报、公开栏、媒体等途径，主动向社会公开职权目录、权力运行外部流程图和行政裁量权基准，接受社会监督。同时编制权力运行内部流程图，对职权在单位内部运行的各个环节、责任主体、办理时限等进行规范。通过单位内部网络、内部公开栏等途径，公开权力运行内部流程图；特别是对干部任用、行政支出预决算、财务报销、政府采购、工程建设、资产管理等单位内部各类事项，要加大公开力度，切实加强内部廉政风险防控。
(二)查找廉政风险，评估风险等级
根据部门职能、岗位职责和工作流程，全面排查廉政风险点，采取自己查找、群众评议、专家建议、案例分
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