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浅论出嫁女土地补偿问题的原因及对策
近年来，随着经济的快速发展以及中央一系列支农、惠农政策的出台和新区土地征收进程的加快、土地补偿费的大幅提升，我区征地补偿费分配纠纷也呈大幅上升趋势，其中范围广、矛盾深、影响大的当属“出嫁女”纠纷。然而面对突如其来的出嫁女问题，法院在审理过程中，也面临着许许多多的问题。然而这类问题对辖区的稳定有着极大的影响作用。要解决这类问题首先要分析问题的所在。
一、“出嫁女”纠纷的主要原因
1、传统观念的影响。在当前中国农村，从夫居的习俗以及男尊女卑的观念还相当普遍，所谓“嫁出去的女泼出去的水”，一些传统的婚嫁观念还牢牢占据着许多农民的头脑，这也是现实中有损“出嫁女”平等权益的村规民约得以通过的思想基础。
2、利益问题。一方面，村民认为“出嫁女”不迁户口，其子女也随母入户而留在本地，影响了其他村民的利益，所以大多数村民都反对“出嫁女”享受村民的同等待遇。另一方面，“出嫁女”只要男方户口地比本地偏远条件差也不愿意迁户口，而选择将户口留在本村，以分享集体经济权益。
3、没有明确的法律法规规范“出嫁女”问题。法院或者其他单位都没有一个明确的规范性的规章或者法律条文来规范这个问题。使得司法机关做到有法可依这个基础。
4、村规民约与法律法规相抵触。主要表现在：一是个别村以《村民委员会组织法》为由，片面强调村民自治，却忽视了乡规民约与宪
法及其他法律法规的关系。二是注重维护本村大多数人的个人利益，忽视了少数人的合法权益，出现合情不合法的现象。主要原因是：有些村、组干部和村民对国家的法律法规和政策了解不够，甚至认为经大多数村民讨论通过的决议就是合法，尤其是一些村民认为“法不责众”，因此，也就很难将法律和政策落实到位。三是由于村委会成员是村民直选产生，村组干部有的想纠正与法律法规相抵触的村规民约，但担心得罪大多数村民而影响任职或出现闹事，只好牺牲少数农村妇女的利益。
5、领导不够重视、宣传教育不到位。当地领导对出嫁女问题重视不够，要真正发生纠纷时，才想到解决，没有在事故发生之前去处理，导致一些事件从萌芽阶段发展成爆发的民愤事件。其次，基层组织对侵害妇女权益的村规民约不仅审查监督不力，而且对解决“出嫁女”纠纷缺乏系统全面、操作性强、切实可行的配套方案及措施。最后，有关维护妇女合法权益的法律法规的宣传教育在农村几乎是一片空白。
针对上述原因，我有以下几点建议：
一、专门制定“出嫁女”相关的政策或者法律，使得相关机关在解决这类问题时，做到有法可依。制定这个过程中，要明确问题的根本所在，就是导致“出嫁女”的根本。我认为是如何确定“出嫁女”是否还是村民集体经济组织成员资格的问题？只有解决这个问题，才能从根本上去依据先有的法律来处理。
二、加强对村规民约合法性的审查与监督 《村民委员会组织法》
第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”这是对村规民约合法性审查的现行直接法律依据。
我们认为，可以从以下几个方面构筑对村规民约合法性审查法律体系：
1、事前审查制。在村规民约草案的制定阶段，由村委会审核草案后，再报政府相关部门（如法制办会同农村工作局、民政局）对草案内容把关，对违反法律法规、国家政策的内容责令修改后方允许提交村民大会或村民代表大会表决。
（2）事中政府审查制。政府发现村规民约有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权 五一长假除了旅游 还能做什么？辅导补习 美容养颜 家庭家务 加班须知 利内容的，有权责令纠正。从行政权的角度对村规民约进行监督。
（3）司法审查制。在民事诉讼中，人民法院可以对违法的村规民约不予适用并作出否定性判决。村民或集体经济组织对政府的行政处理不服的，有权向人民法院提起行政诉讼。法院对政府的行政处理决定进行审查，依法保障村民自治权。
（4）建立监督保障机制。充分发挥人民群众、舆论、媒体和社会各界的监督作用。 三、加大法律法规政策的宣传与普及力度 要深入广泛宣传《中华人民共和国妇女权益保障法》和《中华人民共和
国农村土地承包法》等法律法规，加强对镇、村、组三级基层干部，尤其是换届后的村组干部的法制教育，不断提高他们的法制观念和法律意识，做到有法必依、违法必究，执法必严。
4、建立多元化纠纷调解机制，全力化解社会矛盾 解决“出嫁女”纠纷，建议在党委领导下，建立多元化的调解机制，施行“联动司法”，把法院与社区、村民委员会统一起来，建成一个联动调解机制，把涉及民生的问题，发挥民众的力量来解决，做到根本上的案结事了。要充分发挥农村基层人民调解组织的作用和政府强大的管理和调解功能，在源头上化解矛盾，避免冲突激化，使多数纠纷能够得到及时有效的解决，减少诉讼。
五、建立健全农村社会保障制度
“出嫁女”纠纷所折射出来的最重要的问题是农民和土地的关系问题，从根本上反映的是我国的农村社会保障制度不完善的问题。如何解决农民和土地的关系问题，有两个方面可考虑：一是尝试进行农村股份制改造，在公平合理的基础上将集体土地权利根据户口、土地承包、劳动义务投入情况固化到人，避免土地权利边界不断波动带来的矛盾；二是针对失地农民，政府应与办理与城镇居民相同的社会保障和医疗保险，应当协助安排工作或者给与一次性补偿，进一步建立健全失地农民就业、养老、医疗等制度，摆脱现在的单一依靠征地补偿的机制。
总之，要解决“出嫁女”土地问题，不是一朝一夕，需要全社会的共同努力才行，让全社会的人民都行动起来，为创建和谐的社会主【出嫁女,失地保险】
义做出应有的贡献。
摘要:土地是农民的生存之源,发展之本,农村妇女一旦失去土地权益的将趋于贫困,成为农村的弱势群体。文章通过调查了解了失地妇女的生活现状、困难,并分析深层原因,提出了保护妇女土地权益的对策,以期达到保护农村妇女的土地权益的目的。
关键词:失地妇女;权利;权利保障
土地是农民的生存之源,发展之本,享有土地权益是享有其他权利的基础。在从事非农劳动人员中,农村的妇女所占比重男子低3-7个百分点,非农就业机会的相对不足使她们更多地依附于土地。因此,保护农村妇女的土地权益就显得尤为重要。为了更多地了解当前失地妇女的生活现状、困难,以便分析深层原因,提出更具有可行性的保护妇女土地权益的对策,本课题组以走访、问卷调查、座谈等形式,深入沧州市所辖县、市区的45个乡镇,发放了2800份调查问卷,收回有效问卷2580份,回收率92%,获取了大量资料和数据。调查结果显示,沧州市失地妇女的生活状况整体上是比较平稳的,在土地初次分配中不存在明显的性别歧视,但在妇女土地权益保障方面存在一些问题。
一、农村妇女失地情况调查
在失地妇女中,90%以上是已婚妇女。
第一,结婚妇女可能首先失去娘家村的耕地承包和使用权。按传统习惯,妇女结婚一般要“从夫居”,这意味着出嫁女的户籍将从娘家迁到婆家,而户籍人口是决定农户家庭承包耕地多寡的最主要依据,因此,出嫁女面临一次不可回避的土地权利流失。在问卷中有17.4%的出嫁女土地被收回,土地未被收回的出嫁女也陷入一种尴尬境地:拥有在娘家的土地承包权却因身在婆家而无地可种。
第二,嫁入婆家村的新媳妇可能得不到承包耕地。“按户籍分地原则”赋予了因合法婚姻关系而迁入的新媳妇平等的耕地承包权利,但由于80%的村庄没有足够的“机动地”可以随时用来补充新增人口的承包耕地,所以,新媳妇及其他新增人口只能“排队”等待。在调查中发现婆家不分给土地的高达87.5%,只有当本村有户口迁出,被收回的土地作为“后备土地资源”,到村内土地调整时,按排队的先后顺序分配给“待地”者。如果所在村庄一直不调整土地,这些妇女也就一直没有属于自己和子女的承包地。
第三,离婚或者丧偶妇女土地权利也面临一次裂变。在通常情况下,离婚妇女的土地权利变化有两种可能:一是离婚又离村的妇女,因其户籍的变化,承包土地要被所在村庄集体收回,或者由离异的丈夫家庭继续承包和使用;二是离婚不离村的妇女,因户籍未发生变化,村集体一般不收回离婚妇女的土地,其承包地可能通过协商或调解,从离异的夫家分离出来由离婚妇女承包使用。但是也有些特例:在一些地方,土地被看成夫家的财产,离婚妇女不敢提出要土地的要求,由于怕失去土地而失去生活来源,所以有些已经破碎的婚姻关系,女方也不敢轻言离婚;更有少数村庄因无地可用于分配,从而不接收离婚妇女的户口。
二、失地原因分析
第一,政策法规制度滞后于土地承包经营中问题的出现。我国农村土地集体所有,家庭承包经营的制度在建设和实际操作中无现存经验可借鉴,需要结合实际探索,逐步建立健全与之相适应的法规制度体系。因此政策法规制度滞后于土地承包经营过程中出现的矛盾和问题,其结果必然导致一些矛盾解决起来没有明确的法律依据。如按照《农村土地承包法》的规定,土地承包经营是以家庭为单位进行的,并没规定家庭成员在家庭承包中应享有的土地承包份额,而当妇女离婚后,发包方并不为离婚妇女变更发包合同,重新确定属于离婚妇女的土地,导致离婚妇女无地可种。
第二,《农村土地承包法》等法律法规贯彻落实不到位。《农村土地承包法》规定了土地的承包期为30年,且规定了调整土地或收回土地的条件和程序。但在各地的落实情况并不尽
一致。有的地方实行“30年不变”的政策,有的地方坚持“大稳定,小调整”的原则,个别地方还存在“5年大调整,3年小调整”的做法,由村民代表大会表决通过。这种政策执行不统一的现象比较普遍,有的地方甚至同一个村不同队(组)之间,土地承包和流转的规定也不一样。土地调整的不同步,使相当一部分出嫁女在娘家的土地被收回,而嫁入的地方因已经调整完而得不到土地,沦为失地妇女。【出嫁女,失地保险】
第三,传统观念及村规民约导致妇女失地。一是男权社会结构强加给妇女依附性性别角色。男性在社会的政治和经济家庭生活中始终占主导地位,与之相对应的社会是希望女性从属于男性。女性在生理性别角色的压力下实现了社会性别角色的转换,不情愿地长期被局限于家庭事务,这是妇女经济边缘化和社会依附化的根源。二是与女性依附性性别角色相对应的社会风俗、习惯。首先,男“娶进”、女“嫁出”。一般而言,妇女结婚总是到男家落户和居住,男娶“进”、女嫁“出”被认为是正常的合法的;反之则被认为是不正常的、甚至是不合法的,并且在分享村庄集体共有资源和利益时体现出来。受“从夫居”的牵连,“上门”女婿亦受到歧视。在农村,有的村庄对上门女婿不分或少分配土地,理由是妇女本应该“嫁”出去的,反而招了女婿上门来挤占土地资源。不给上门女婿分配土地可以看成是村庄对违反“从夫居”习惯的制度性惩罚。其次,“男主外、女主内”。家庭事务与社会事务分离,男女社会性别角色分工,使男子走向社会而女子局限在家庭。再次,农业的女性化趋势对妇女的影响。男性外出找工作谋求更大的经济回报,因此是以追求经济效益为目的的。女性成为“留守大军”,包揽了家庭承包经营和家务等一切劳动,即所谓“农业的女性化”。目前“农业的女性化趋势”越来越明显。由于我国许多地区的农业生产是以自给自足和半自给自足为特征的,这就使得妇女增加的田间劳动不会或很少变成现金收入,她们创造的价值被维持家庭日常生活需要而掩盖和埋没了,与外出挣钱的丈夫创造的显性收益形成巨大反差。由此而生的“男人是家庭顶梁柱”的假象,加大了女性的自卑感和依附性。
三、解决妇女失地问题中的困难
第一,妇女失地情况的多样性与我国相关土地政策法规的矛盾。妇女失地的情况多种多样,特别是一些妇女几年前放弃了土地承包权,由于中央惠农政策的连续出台使得土地不断增值,故而她们又想重新获得土地承包权,而我国《土地承包法》和新颁布的《物权法》都明确规定耕地的承包期为30年,使这一问题解决起来比较困难。另外,《土地承包法》和《物权法》对土地经营权的主体都没有做出具体的解释,是农村集体经济组织的个体成员,还是与“家庭承包”相一致的“农户”?对于作为主流观点的后者,因为个体权利对家庭权利的依附性,一旦个体脱离了家庭,其权益的保障必然受到影响。如出嫁女、离异妇女、丧偶妇女的合法土地权益很容易流失,出现被剥夺或侵害的现象。
第二,相应的机制尚未完全建立起来。农村土地承包仲裁是贯彻实施《土地承包法》、稳定和完善双层经营体制的一项重要举措,也是解决农村土地承包纠纷的有效途径,但农村土地承包仲裁机构还未完全建立。在调查中我们了解到,一些基层法院对土地纠纷不予受理,还有一部分法院只受理男女双方离婚后,男方霸占承包地,不允许女方耕种这一种情况的,对出嫁女失去土地承包权、妇女主动放弃承包田几年后,又想重新要回等情况,基本不予受理;有的基层政府在组织村民大会或村民委员会表决土地分配调整问题时,缺乏必要的规范和引导,在解决土地纠纷中,因存在许多障碍而有畏难情绪,对妇女反映的失地问题一拖再拖。信访和妇联组织在协调解决妇女失地问题时在很大程度上要依靠妇女户口所在地党委或政府,因此难度较大。
第三,缺乏必要的补救措施。一方面,历史遗留问题存在,随着人口的流动,新的土地问题在不断增多,另一方面,土地已分配调整完毕,调查发现只有不到20%的乡镇留有机动地可用于再分配或调剂,而由于经济状况所限,村集体更没有用于补偿给失地妇女的储备资金,因此,解决妇女失地问题十分困难。
四、保障妇女土地权益的几点建议
失地后,有31.5%的妇女外出打工,17.2%的妇女靠家人养活,从事家庭手工业、种植业、养殖业或个体经营的占47.6%,靠政府就济的占1.7%,通过其他途径解决生活问题的有2%。可见,失地后妇女们的收入来源不同,但部分人的生活状况确实堪忧。为解决生活中的实际困难,许多妇女开始寻求解决之道。在调查中我们发现,失地后的妇女70%找村委会,找法院解决的仅占5%,找多个部门协调的占25%。但最终能够解决的只占总数的43.7%。可见,单凭失地妇女自身的努力很难彻底解决失地后的权益保障问题,还必须从以下几个方面进行探索。 第一,在立法完备的前提下,要确保政策措施的执行到位。早在2001年5月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅就发布了《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》。该通知明确规定了农村出嫁女、离异及丧偶妇女的土地权益,如“不管采取什么方法,都要确保农村妇女有一份承包地”“妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活的,原居住地应保证其有一份承包地。、
离婚或丧偶后不在原居住地生活、其新居住地还没有为其解决承包土地的原居住地所在村应保留其土地承包权”等等。由此可以看出,农村妇女的土地权利在法律和政策上与男子是完全平等的,甚至在个别情况下妇女的土地权利优越于男子,这可以从“优先解决出嫁女土地承包问题”的政策规定中得到证明。但是起点的公平在实际执行起来却并未达到“过程公平”的效果。由于涉及土地调整的问题,与土地承包期限30年不变、增人不增地、减人不减地的政策相违背,原则性和灵活性难以把握处理好,有些地方索性只考虑“30年不变”,对“小调整”则不予理会,也就造成了时有发生的土地纠纷。因此,我们认为应当建立统一的土地调剂制度,并且统一执行,落实到位,以保证妇女真正享有与男子平等的土地承包权,实现结果的公平。 第二,大力社会生产力,为妇女权益的保护提供厚实的经济基础。之所以会有越来越多的土地纠纷和矛盾,很大一部分原因在于经济上的欠发达。经济的不发达,尤其是农村集体经济的匮乏使得人们的生活来源过于单一,只能更多地依赖于土地。土地之于一个农村家庭的重要性可想而知。所以,解决此类问题的一个重要途径就是要积极发展和壮大农村集体经济,这样,富裕起来的县市、乡镇可以摆脱“心有余而力不足”的窘境,并通过村集体经济补偿办法,给予其一定的保障。
第三,积极探索在沧州市甚至在全国范围内建立失地妇女保障制度,将其纳入农村社保体系,以切实保障其土地权益。十七大报告指出,要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。为此,2009年中央作出重大决定,从2010年开始,全国320个试点县实施“新农保”,其中沧州有3个,这是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。在这样有利的大环境背景下,本课题组认为应在此基础上进一步探索建立失地妇女权益保障制度,充分考虑性别敏感性,以确保农村这一弱势群体的切身利益。
第四,摒弃传统习俗的影响,倡导两性平等。传统历史文化、社会风俗等因素使许多政策法规常常变得软弱无力。毕淑敏曾说,有男人的家庭女人永远不会成为户主。形象地说明古老的“三从四德”思想依然根深蒂固地存在于人们的习俗和观念中,人们思考问题总是以男性为本位,从保护男性利益出发,有意无意忽略或损害了女性的权益,影响了妇女土地权益的实现。所以,要在全社会进行社会性别意识宣传,改变传统观念,提高全社会的性别意识和妇女自身的维权能力,用两性平等观念代替男权观念。只有这样,才能使农村妇女土地权益真正实现“起点公平”、“过程公平”和“结果公平”。
总之,农村妇女的土地权利问题不是孤立存在的,它是国家性别政策、法律以及社会文明的集中表现,是妇女解放程度、社会地位和权益保护的综合反映。一个生产力相对落后,物质、精神、文明程度都不高的社会,单靠几部专门的法律和政策难以解决问题。只有从父权结构、根本法律和专门法律配套、社会风俗习惯特别是村社传统等多方面进行循序渐进的变革或改造,农村妇女的土地权益才能真正得以保护。
*本文属河北省妇联20090019号课题。
以来，经开区在新的领导班子带领下，全体干部职工解放思想，先试先行，敢作敢为，克难攻坚，在征地拆迁和清理整治“两违”工作上取得重大突破，实现了和谐征地、和谐拆迁，有力推动经开区经济社会又好又快的发展。至今，经开区共完成征地1.2万亩，拆迁面积157万平方米；清理违法占地约5352亩，违法建（构）筑物面积82万平方米。
两年来，经开区在征地拆迁和清理整治“两违”工作方面做法及经验如下：
一、解放思想，先试先行，以大征地大拆迁推动大建设
土地是项目载体，大开发大建设需要土地作为载体，没有土地，就没有项目落地，更没有税收，发展成为一句空话。征地拆迁工作中“人难见、门难进、事难谈、地难征”，已成为“天下第一难”，工作成效直接影响地方经济社会发展进度。但经开区在征地拆迁上解放思想，敢为人先，总结出了一套具有经开区特色的征地拆迁工作经验和做法，保障了开发建设的项目用地。
（一）统一认识，高度重视
以来，经开区领导班子审时度势，从满足开发建设发展需要出发，本着自我加压的原则，在综合考虑经开区经济社会发展对土地需求的基础上，在每年年初提出了相对较高的全年征地目标任务：计划完成征地5000亩；计划完成征地约1万亩。同时，根据征地拆迁的进展情况，不断的调整全年目标，给自己压担子、加任务，促使征地部门不断发挥潜能，不断创新进步，不断加快工作步伐。
（二）强力组织，快速推进
一是领导带头，率先垂范。
把征地拆迁当做“一把手”工程，党工委、管委会一把手带领导班子，深入一线开展征地拆迁工作，及时协调解决遇到的问题，缩短了汇报、决策等方面的时间，提高工作效率。在吴圩机场核心区的征地工作中，主要领导亲临征地现场，与被征地群众沟通交流，拉家常、叙友谊、谈未来、谋发展，引导服从、服务于国家发展大局，并依据相关政策规定，现场答复村民提出的合理要求，切实为群众解决生产生活中的困难，征地工作得到了群众的积极支持和配合，同时更激发干部职工参与征地拆迁的热情，提高了他们工作的积极性。
二是全员参与，强化责任。
为保障重大项目用地，组织开展经开区征地拆迁攻坚战，将重大项目用地、园区道路等基础设施用地的征地工作纳入攻坚战来推进，分项目、分片区、分时间、分任务实施，党工委、管委会领导亲自挂帅各个项目，全体干部职工参与，共同担当经开区发展的重任；召开动员大会，在会上立下军令状，增强责任意识，树立敢打必胜的信心。通过开展攻坚战专项行动，一批项目用地的征地工作取得了良好的成效，加快了项目建设进程。
三是优先保障，全力支持。
在人员上，从各部门、各单位“硬抽人，抽硬人”，同时面向社会招聘“能人”，打造一支60人的高效精干专业征地队伍。
在经费上，财政优先支持征地拆迁工作，工作经费、征地拆迁补偿款与任务一同到位，加快工作进度；从财政局、国库集中支付中心派驻一个财务工作组到征地办，实现资金快核快拨；针对区市重点项目，采取资金先垫后报（报市财政局），以来经开区为五象大道延长线、机场扩建、云桂铁路项目征地拆迁垫资累计超过4亿元。
在装备上，配足配齐办公设施，征地工作用车从原来3辆增加到30辆。
四是突破重点，以点带面。
通过突破重点地段、重点户，及时交付施工面，保障项目施工正常进展。同时以点带面，形成突破口，利用示范效应，有力推进整个项目征地拆迁工作进展。如在机场扩建征地过程中，仅2天时间就签订征地拆迁协议1150亩，1个月时间就完成新航站核心区300亩的征地交地工作，保障核心区顺利进场施工；又在短时间内完成回建安置用地的征地拆迁工作，迅速开工建设回建房，给被征地拆迁农民吃下“定心丸”，以此推动开展下一步工作。
五是加强督查，强化执行。
成立督查办公室，任命其负责人为管委会主任助理，专职做好工作督查特别是重点工程征地拆迁的督查。大力推行“一线工作法”，即领导在一线指挥、决策在一线形成，措施在一线落实，创新在一线体现，问题在一线解决、矛盾在一线化解、作风在一线检验、能力在一线提升。同时紧紧围绕严明工作纪律、改进工作作风、提高执
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