【www.gbppp.com--作文大全】
融资代建制─公共工程项目建设管理新模式[1]
侯祥朝
（华侨大学土木工程学院，福建 泉州 362021）
摘要：本文明确了融资代建制的概念，将公共工程项目–项目融资–代建制联系起来，构建了公共工程项目融资代建制模式框架为：二个层次、三种管理和三项保证。进一步指出融资代建制是有中国特色的PFI，是公共工程项目建设管理的创新模式。
关键词：融资代建制，公共工程项目，建设管理模式
1 融资代建制的概念
融资代建制特指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公-私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标，得到投资回报率是“私人投资者”的目标，为了实现“多赢”的目标，合作双方需合理分担风险，以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人，政府与项目公司（由项目发起人和项目参与方组建）签订委托特许协议，由项目公司选择合适的工程（管理）公司代替业主（项目公司）进行包括融资、建设、经营在内的工作[1]。在我国，“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构；“私人投资者”可以是多种类型的主体，主要指非政府的包括企业和个人的具有独立投资决策权的经济主体，“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织，如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司，该组织必须有足够的资金来源进行投资，它可以设计各种融资方案吸引各方资金，对投资形成的资产享
[2]
有所有权和支配权，同时承担风险责任。
合同，且有完整的准入和退出机制[4]。
目，政府、项目公司、工程管理公司、专业运营公司各司其职、各负其责、各担风险，在公共管理、企业管理和项目管理上有其独特之处。①公共工程项目的资金无论是社会（民间）的还是政府的，其公益性质是不变的，最终的业主还是政府，所以需要政府的监督管理。政府需要履行对项目建设规模和技术标准，对项目运营的制度和规范的监督管理职责。在投融资体制改革后，非政府参与投融资公共工程项目将逐步增多，利益主体多样化复杂化，经济机制作用于各个方面。因此，对于不同性质的市场主体，就应采取不同的管理方式，反映了公共管理的特色。②在项目管理上的特别之处是采用委托代建方式。由综合性、专业化、社会化建设项目管理公司代行业主方建设管理，是公共工程建设管理发展的一大趋势。代理建设模式能够帮助业主理想化地对投资和工期进行控制，避免我国目前存在的上一个项目、组建一个管理单位，在没有任何经
2 融资代建制的模式框架
融资代建制是在此基础上，结合我国国情和借鉴先进管理办法的公共项目建设管理创新模式，模式可概括为：二个层次、三种管理、三项保证（支持条件）（图1）。 （1）二个层次：第一层次是指项目公司从政府处获得公共工程的特许经营权，承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务；第二层次是项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程（管理）公司管理、建设、运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、运营公司等都是通过竞争获得
验的情况下而产生的人财物的浪费。应打破行业及地区界限，实施项目建设单位的重组与调整，将项目建设管理单位做大作强。③特殊的企业管理。项目公司的管理有别于一般公司的管理，具有特殊性。替业主服务，代为管理项目，处理一切事情的工程管理公司，其工作方式也具有特殊性。由施工企业、设计企业或设计施工联营企业等类型企业拓展业务而发展为工程公司的实体，其管理方式也将有根本的改变。
（3）三项保证：是指支持融资代建制的体制、机制和法制。要改革体制的缺陷，如由国家投资建设或政府财政性资金进行固定资产投资，实行“决策、投资、建设、管理、使用”的“五位一体”的投融资体制，实践证明有很多弊端。新型的公共项目投融资体制应实行政企分开、权责明确、市场导向、政府间接管理、投资主体多元、融资渠道多样、决策科学、中介服务社会化。应建立支持融资代建制的机制，如投资决策机制，市场竞争机制，合同契约机制，风险分担机制，价值合理补偿机制激励机制和约束监管机制等。支持融资代建制的法制包含三个层次。第一层次是法律，需要建设和完善融资代建制基本法，修改相关法律，如《合同法》、《担保法》等。除了上述的法律层次外，由国务院批准颁发的条例、国家部委颁发的规定、中央或地方有关部门制定的实施细则处于法规体系的第二层次，可以委托专业人士组织（学会）或行业协会制定，第二层次的条例、规定和细则是对法律条款的细化，便于法律的实施。技术标准和规范侧重于技术和管理的实施程序和细节，属于法制的第三层次，具有可操作性。一般由专业人士组织（学会）或行业协会自行组织制定。体制、机制、法制三者互相作用、相辅相成。体制应该适应机制，反过来也影响机制；法制保障体制，体制支持法制；法制规范机制，机制要求法制。在管理体系中，体制是组织件，法制是硬件，机制是软件，体制是需要持续地变革，机制是要善于应变，法制是要不断地完善。体制、机制、法制的界面并非完全割裂，三者也存在交融。
[5]
式。公共工程融资代建制的出现也是一种必然，它是社会效益、个体利益的均衡，是符合国际惯例又有中国特色的，能够为我国的经济建设、提高人民的生活水平服务的，系统成套的公共项目建设管理的创新模式。
3 结论
为改变我国公共工程建设领域效率低下、管理混乱、信息封闭等状况，应当借鉴、吸收通过实践
检验的BOT/PFI和公私伙伴关系（PPP）等管理模式的成熟理论，创新我国公共工程项目建设管理模
参 考 文 献
[1] 于安.外商投资特许权项目协议（BOT）与行政合同法[M].北京：法律出版社.1998. [2] 吴庆.让民间资本投向基础设施[J].江苏经济.2001（2）
[3] 侯祥朝，姚兵.公共工程建设管理的新思路─中国特色的PFI[J].城乡建设，2002（8） [4] 侯祥朝，林知炎.融资代建制项目实施组织方式初探[J].建筑经济，2004（6）
[5] 张允宽等.中国城市基础设施投融资改革研究报告[R].北京：中国建筑工业出版社.2002
新投资体制下完善“代建制”理论与实务的若干问题探讨
孙鸿炜
(沈阳行政学院，辽宁 沈阳110036)
摘要：本文通过对比新投资体制下代建制在各地的进展情况，提出了选择“公司代建制”的发展方向。从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的体制改革角度，研究了“代建制”的亟待解决的管理问题，并从代建人和政府两个角度分别提出了完善代建制的关键所在。 关键词：投资体制,项目管理,代建制
1 我国政府投资体制与代建制发展方向选择
1.1 传统投资体制下政府投资项目主要管理模式
随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理已由“投、建、管、用”多位一体逐渐向“投、建、管、用”职能分离转化。项目管理的方式也出现了多种模式。主要有：
1.1.1 以专业型管理机构为建设单位
专业型管理机构包括政府直属企业法人、事业单位和委办局内部的基建处。高发于工程项目较多的单位和部门，特点是由使用单位组建基建班子长期负责。其中后者的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。
1.1.2 以专门的工程指挥部为建设单位
对于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目（如城市高架道路、跨江大桥等）一般由具有一定行政级别的领导挂帅，形成临时性机构。究其原因是该项目跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，工程进度要求也高。类似的机构还有项目建设领导小组，该小组通常为纯协调性质，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。 1.1.3 以项目法人为建设单位
经营性的基础设施项目在1996年后普遍实行。即在项目批准立项之后，组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。 1.2 传统投资体制下诸多模式的弊端[5]
应当说，上述模式为当时体制下的市政工程建设做出了应有的历史贡献。但随着我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展要求的提高，上述模式已经不能适应时代的要求。其弊端主要有：专业知识缺乏，工程隐忧多多；机构设置重复，浪费现象严重；资源使用分散，重点项目资金得不到保障；法制不健全，管理不严格；政府投资项目超概算层出不穷、缺乏有效的后评价体制。
1.3 新投资体制下代建制进展情况、发展方向选择
早在2002年国家有关部门就组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究，通过专业化建设管理，最终控制投资、提高投资效益和管理水平，创新政府投资项目管理方式。2004年7月16日，国务院正式出台了《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。„„对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’„„”。同年11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》规范“代建制”操作。
项目“代建制”最早起源于美国建设经理制（CM）。是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
“代建制”历经试点逐渐丰富，在我国按照实施先后有厦门模式、深圳模式、上海模式和重庆模式等
[4]
。这是近年来政府机构改革、投资体制改革进一步深化和发展的必然结果。首先，横向看，全国已有上
海、江苏、厦门、重庆、北京、武汉、安徽、青岛、四川、天津、河北、陕西、贵州等至少十多个省市开展了这项工作；其次，纵向看，很多地方在全面推行政府工程“代建制”的同时，还专门出台了旨在加快这一模式发展的地方政策，对当地推进这项工作起到了非常积极的作用。再次，微观看，一大批具有较高工程管理水平的代建制企业和项目应运而生，有的企业尤其是沪市企业已经在行业内崭露头角。诸多模式总体目标完全一致，脉络上分为两类：一是“政府集中代建制”，以深圳市工务局为代表。该机构不以赢
利为目的，集中统一管理。在当前市场经济还不完善，各类代建人发展还不平衡、不成熟的情况下，集中代建作为一种过渡形式采用，有着积极的推动作用。但另建工务局与政府机构改革趋势不相适应，甚至会遇到相当的阻力；二是“公司代建制”， 该类代建代表了各地政府代建制的发展倾向，由于注入了市场化因素，启动改革相对容易一些。也是本文推崇的代建制发展方向。
2 代建制亟待解决的管理问题
2.1 缺乏法律法规保障
从目前各地实施情况看：由于没有相应的法规，造成代建人的定义、职责、涉及范围均不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位只能摸索经验操作；评价最终管理成效无依据遵从-不能建立相应的奖惩机制-代建人的业绩无法登记， 给代建人的考核、定级、升级和管理带来一定的不便；代建人在施工过程中项目法人地位体现不出来，竣工验收单上只有勘察、设计、施工、监理四家单位签字盖章的地方，没有给代建人预留。 2.2 代建人的认定和选择模糊
选择什么类型或具有什么资质的法人机构来作代建人还有待商榷。目前可从事代建工作的法人机构基本上分两类：一是专业化管理咨询类公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。选择上述哪一类机构更适合代建工程，各界看法不同，争议也较大。 2.3 代建人缺乏稳定的经济动力
尽管代建的客体是非营利性政府投资项目，但是各代建主体天然的具有利益驱动。在投标竞争中常以价格为砝码，代建费一降再降，甚至厦门出现了代建费仅占项目总投资0.49％的底线。由于没有担保、保险等相应的配套措施，很可能风险最终又转嫁到项目管理的水平上。目前代建制确有市场需求，但企业往往得依靠其他渠道进行自我贴补，长此以往，不是优质企业陆续退出代建制，就是代建成效名不符实。特别是对于一些房地产开发企业，其主业本身就是利润较高的行业，因此其参与代建项目的动力并不大。代建费用这个问题已成为推广项目代建制的一个绊脚石。 2.4 代建人的水平有待提高
目前多数地方的代建人数量短缺，总体素质和水平不高，不具备从事代建项目的实力。 2.4.1 代建人的规模普遍偏小
国内实行政府投资项目集中管理的地区，除深圳外多数存在编制人员不足，过小的规模对代建人的有效或高效履行职责形成了巨大的挑战。 2.4.2 项目前期工作有待在源头深化
对于项目前期策划，可行性研究等前期技术服务，代建人有的过去虽然做过一些，但没有达到系统化、规范化的要求，有的过去根本没有涉及到。本文担心代建人服务意识和责任感迟缓，由观念滞后引发技术上的非专业化。
2.4.3 代建制的广义市场化程度有待提高
代建人承揽的工程主要以行业内为主，他们对业外的工程存在惰性，也不具备竞争能力。专业代建人较多,综合代建人较少。狭窄的服务范围一定程度上制约了代建制的发展，也无益于形成广泛的行业竞争，对代建制市场的健康发展不利。 2.4.4 资质要求限定代建人的匹配
代建人既要求有咨询/招标/工程造价甲级或工程总承包一级的资质，又要兼备建设项目全过程管理的能力或业绩。多数代建人需从吸纳、培养相当数量的注册造价师，注册结构工程师，注册监理工程师等专业技术人才入手，迎接代建制完全市场化后带来的压力和危机。
- 5 -
代建制模式下招标选择代建单位的风险及控制
提要本文通过项目代建制在我国的发展现状，对招标选择代建单位过程中存在的风险进行分析，指出其存在着道德与诚信风险、编制招标文件的风险、评标环节的风险、代建单位资质设定的风险，以及招标选择代建单位配套法律、法规、规章不完善带来的风险等，并对相关风险的规避或控制提出解决措施及建议。
关键词：代建制；代建单位；风险控制
代建制在我国作为工程建设管理改革的新起点，已经从起步探索阶段，正在进入不断完善和逐步推广阶段，并且在政府投资领域中取得了很大成效。在代建制模式推行中采用招投标方式选择代建单位是代建制模式的发展趋势，然而，招标选择代建单位的过程中存在着大量的风险，影响代建单位的代建积极性和项目代建的效果，一定程度上制约了代建制模式的进一步推广。因此，研究和控制招标选择代建单位的风险已经成为推进代建制模式的重要任务。
一、代建制模式下招标选择代建单位的作用
2004年7月，国务院正式批准出台了《关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号文），决定中要求对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位，对政府投资的非经营性项目进行投资管理和建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
项目“代建制”是相对于以往传统的政府项目“自建制”而言的。长期以来，政府投资项目的管理和建设模式通常是由政府有关部门抽调人员成立“筹建处”、“指挥部”、“项目办”，负责项目的前期报批立项、施工建设实施、组织竣工验收、项目建成后的运营管理。而这样的临时性机构可能不具有更专业化、系统化的项目管理经验，在项目的建设管理中，处理各种施工和合同管理问题的经验和能力不够丰富，最终将会导致项目管理水平不高、投资效益低下。政府投资项目采用“代建制”模式后可以克服传统管理模式所带来的种种弊端，同时选择专业的代建单位可以避免外行管内行的现象，实现项目建设向社会化和专业化管理的重要转变，以保证工程质量、提高投资效益。
二、招标选择代建单位中的风险分析
融资代建项目合作协议
甲方：
乙方：
为了加快广元市城市新区开发建设步伐，适应经济快速发 展的需要，甲、乙双方在自愿、平等、协商一致的基础上，就广元市081产业新城安舲房工程融资建设合作事宜达成如下原则协议：
一、合作模式及规模
1、合作模式：采用融资建设合作模式。即乙方融入部分资金与甲方共同建设拆迁安舲房，建设完工后甲方分期支付甲方融入全部资金并支付资金占用费。
2、建设规模：广元市081
建设期为 2016年至2016年,人民币。
3、广元市081产业新城拆迁安舲房工程建设项目须由乙方 在甲方组织的融资建设人公开招标中依法取得融资建设合作伙伴资格和施工总承包资格。
二、合作方式
1、甲方负责项目可行性研究报告的编制及审批、勘察设计等前期工作，并依法确定工程监理单位，对项目实施质量监督。
2、甲方确定的建设项目具备开工条件，在乙方依法取得项目融资建设人资格和施工总承包资格后，甲乙双方在不违背本协议条款前提下签定具体项目施工合同。
3、合作建设出资比例为：拆迁安舲房建设项目总投资中甲方出资35%，中标项目总投资65%由乙方融资解决，乙方实际融入资金甲方分段支付资金占用费。乙方具体出资比例以融资建设人公开招标中投标文件为准。
4、为确保工程项目按期交付使用，乙方依法取得融资建设人中标（中选）资格后，甲、乙双方签订具体项目施工总承包合同前，乙方必须向甲方指定账户打入3000万-5000万的首期建设资金，待施工总承包合同正式签订后转入双方共管账户专项用于中标项目建设。同时，乙方必须保证双方共管账户余额不低于500万的保证金。如乙方后续建设资金不足导致工程停工，甲方有权单方终止合同，乙方无条件先行退场再进行清算。
5、项目开工后，双方同意按以下工程完成节点退付乙方向共管账户缴纳资金用于工程建设。基础土方完成退付500万元，基础底板完成退付1000万元，地下室主体完成退付1000万元，地上二层完成退付1000万元，主体结构完成退付500万元。
6、乙方融资甲方不提供任何抵押或担保。
三、工程价格计算
1、工程施工前，施工图预算编制完成后甲方所在地财评中心审核，审核依据按按《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2016）及各专业配套计量规范、2016《四川省建设工程工程量清单计价定额》及相关配套文件的套用相应定额后不下浮确定该项目综合单价；其中材料价格按广元市造价部门发布的同期工程材料市场信息价格执行，没有发布的材料价格由双方另行签定协议确定。并经甲乙双方共同确认，作为工程价款依据。
2、项目施工中因图纸会审、设计变更、技术核定、现场签证等图纸的变更导致工程量增减或项目综合单价调整的，由甲方会同设计、监理、乙方共同签证认可，进入工程结算。调整原则为已有适用财评文件中此工程项目的综合单价按已有执行；没有适用财评文件中此工程项目的综合单价按《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2016）及各专业配套计量规范、2016《四川省建设工程工程量清单计价定额》及相关配套文件的相关规定套用相应定额后不下浮确定该项目综合单价；其中材料价格按广元市造价部门发布的同期工程材料市场信息价格执行，没有发布的材料价格由双方另行签定协议确定。
3、甲、乙双方同意本协议内各项目工程验收后，由乙方编制工程结算书，决算编制执行现行的相关定额、取费标准。 材料价格按广元市造价部门发布的同期工程材料市场信息价格执行，没有发布的材料价格由双方另行签定协议确定。
4、工程交工后，由乙方编制工程结算报甲方，甲方委托具有法定审核资质并经审计部门认可的审计机构进行工程造价结算审计，审计结论作为工程款的结算依据。
四、工程价款的支付
乙方每月25日将当月完成的工程量上报甲方计量，甲方在次月5日前按核定计量的35%向乙方支付工程款。
五、建设项目交工后的回购
1、工程计量剩余65% 由乙方垫资的工程款项，从项目交工之日起，由甲方分 36个月回购；回购款支付的时间和比例如下：
2、如甲方建设资金到位，可进行提前回购，资金占
本文来源：http://www.gbppp.com/jy/302816/
推荐访问:融资代建模式解析 融资代建的操作模式