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PPP项目盈利模式详解 PPP本质上是要借助社会资本的资金与竞争(特别是创新)，来改善公共产品的供给效率，其注重产出标准而不是实现过程，是一种激励相容的制度安排;然而，公私双方通常具有截然不同的利益诉求，政府部门关注公众需求满足，而社会资本强调利润获取。因此，保证社会资本适当盈利是避免其关系专用性投资不足、提高其竞争与创新积极性的关键，并最终实现政府部门、社会资本和公众的“多方共赢”，促使PPP项目成功。
1，PPP项目盈利模式创新的必要性在传统思维方式下，PPP只是政府进行基础设施建设或开展公共事业的一种新型的融资方式，借此减轻其财政压力。社会资本通过收购股权或收购资产、投融资建设、经营管理或(和)按需求提供服务的方式投入PPP项目，而政府部门则以让渡收费权、支付可行性缺口补助或(和)政府付费的方式给予社会资本合理的回报。此时，公私双方关注的焦点即社会资本的投资回报率或目标收益率：过低的投资回报率或目标收益率不利于社会资本积极性的发挥，甚至将迫使其退出基础设施和公用事业领域;而较高的投资回报率或目标收益率将会给政府带来沉重的财政负担。PPP项目的公私双方过度关注“投入-回报”之间的关系，甚至在确定投资回报率或目标收益率上表现出对抗关系，违背了PPP伙伴关系的初衷。
据审计署数据显示，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，如何监控和化解债务风险备受外界关注。2014年，我国政府开始在全国范围内大力推行政府和社会资本合作(PPP)，并密集发布PPP的相关文件，其中“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”(国发[2014]43号，以下简称国务院43号文)的基本思想为“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融资平台公司”这一暗道，修了政府债券与PPP两条明渠;然而，国务院43号文在鼓励运用PPP模式化解地方债务的同时还明确指出，“地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”。由此可见，对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目(即非经营性和准经营性公共项目)而言，无论是政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一项目既有的收益和财政补贴是不够的，更需要通过PPP项目盈利模式创新“将蛋糕做大”，政府可以因此避免
PPP项目引起的新发生或有债务超出规定范围，社会资本也因此可以在投资回报率或目标收益率上减轻与政府部门的对抗，从而更顺利地实现其盈利。
2，伙伴关系下的PPP项目盈利模式框架PPP的成功实施需要以伙伴关系思维为基础，公私双方必须摒弃对抗思维，互相尊重且积极主动地参与到项目中去，因此，如何在提高公共产品或服务供给效率的同时保证社会资本适当盈利，必须是公私双方共同面对、协力解决的问题。PPP项目盈利模式的创新，是在确定投资回报率或目标收益率之前不得不考虑的问题。在现实生活中，交易行为背后隐藏着价值交换，存在一定的价值交换范式或机制，而盈利模式这一概念即为了解释这种价值交换范式或机制;收益和成本决定了组织的经济价值，利润或盈利水平则是企业经济价值的直接体现，因此，盈利模式通常是指按照利益相关者划分的收入结构、成本结构以及相应的目标利润。有鉴于此，本文基于实践中的典型案例，从收益结构优化、成本结构优化、目标利润稳定三方面分析PPP项目的盈利模式(如图1所示)，值得注意的是，由于本研究搜集到的案例数量有限，图1所示的PPP项目盈利模式树形框架仍有拓展空间。
图1 基于多案例的PPP项目盈利模式树形框架
注：①城市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口/码头、水库、环境治理等项目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目;
②医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆绑餐饮、物业、绿化等配套服务;
③公厕与垃圾投放设施、路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副产品，海水淡化捆绑工业制盐这一副产品等;
④投资规模相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的企业可投资并冠名该项目;
⑤城市轨道交通等投资规模大、专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选择适当的融资模式;
⑥规模小且分布零散的能源站(供热/冷)、(生活、工业)污水处理、(生活、餐厨)垃圾处理项目;
⑦城市供水、能源站(供热/冷)、污水处理、垃圾处理等PPP发展相对成熟的领域;
⑧既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑;
⑨污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的项目，以及新能源汽车充电等市场不稳定的项目。
3，PPP项目盈利模式之收益结构的优化
收益即财富的增加，其既包括货币收益，又可以包括声誉提高、潜在收益等非货币的。PPP项目可以通过优化收益结构实现盈利。
3.1 捆绑私人产品，配补收益来源
当政府希望通过PPP模式获得的公共产品或服务属于非经营性(没有任何价格机制和现金流入，主要产生社会效益)或准经营性(有价格机制和现金流入，但无经营利润，成本无法收回)时，可以为该公共产品或服务配补适当的私人产品并捆绑提供，从而克服收费困难或收费不足的难题，即所谓的公共物品供给的捆绑模式或联合供给模式，最早提出这一思路的为德姆塞茨。“基础设施和公用事业特许经营管理办法”(简称25号令)明确规定，“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益”，从而充分肯定了这一盈利模式的合法性。
(1)授权提供配套服务，拓展盈利链条
当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务才能正常运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务(如餐饮、物业、绿化)，从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。例如：英国国家医疗卫生服务体系(NHS)与百威斯特公司(Bywest)合作的西米德尔塞克斯大学医院(West Middlesex University Hospital)项目，百威斯特公司负责其投融资与建设，西米德尔塞克斯大学医院基金会负责该项目的运营管理，为了补偿与回报百威斯特公司的建设投入，将该医院运营期间的配套服
务项目全部交由百威斯特公司负责，包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给，服务周期或从35年延长至60年，服务费由英国政府支付。
(2)开发副产品，增加收益来源
PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性的副产品(如广告、建筑作品知识产权的授权使用)，以此弥补主产品项目财务上的不可行，如北京丰台区郭庄子和昌平区回龙观限价房项目中增配的商品房开发，梅州模式公厕项目中用以养厕的店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站。具体策划方案既可由公共部门主动提出，也可由社会资本策划提出、公共部门审核批准。
前者如：英国森德兰市采用PFI方式对市内街道的照明、标志和街道设备(3.05万个灯柱和6000个公路标志)进行设计、安装、运营、维护和融资，合同期限为30年，且要求最长5年内更换完所有设备，该项目中的社会资本在合同期内的前5年获得一次性支付265万英镑用于更换完所有设备，其后运营期每年通过经营灯杆和公路标志广告、交通CCTV(注：闭路电视)增加费等第三方收益(折现共计158.9万英镑)，来作为维护投资和获取相应回报。
后者如：德国将公厕进行市场化运作，以期在弥补政府资金不足的同时，促进公厕在节能、节水、环保等技术上的创新，1990年在柏林市公共厕所经营权拍卖会上，后来被称之为“茅厕大王”的汉斯•瓦尔即承诺免费提供公厕设施及其维护和清洁工作，当时其竞争对手都认为他疯了，于是在缺少竞争、承诺免费建厕、只要求交纳低廉管理费的情况下，瓦尔公司一举拿下全柏林的公厕经营权;瓦尔公司的盈利点显然不在厕所门口0.5欧元的投币口上，其最大的收入来源是这些公厕外墙的广告经营，它把柏林的很多厕所外墙变成了广告墙，加之瓦尔公司的墙体费用比一般广告公司低得多，使得香奈尔、苹果、诺基亚等很多著名公司都在公厕上做广告。
(3)增补资源开发权，弥补收益不足
政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目(地铁、隧道、环境治理等)周边一定数量的资源(如土地、旅游、矿产)的开发权出让给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者
PPP模式分类
2015-01-09 09:36 来源：PPP项目咨询服务中心 点击次数:625次 【打印】 【关闭】
PPP模式依据融资特点主要分以下类型：
融资性质
从广义的层面讲，公私合作（PPP）应用范围很广，从简单的，短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种：
（1）建造、运营、移交（BOT）
私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。
（2）民间主动融资（PFI）
PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，
而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。
（3）建造、拥有、运营、移交（BOOT）
私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。
（4）建造、移交（BT）
民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。
（5）建设、移交、运营（BTO）
民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。
（6）重构、运营、移交（ROT）
民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。【什么是ppp项目模式,】
（7）设计建造（DB）
在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。
（8）设计、建造、融资及经营（DB-FO）
私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部
门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。
（9）建造、拥有、运营（BOO）
私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。
（10）购买、建造及营运（BBO）
一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）
（11）只投资
私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。
非融资性质
（1）作业外包
政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作业承担方付费【什么是ppp项目模式,】
（2）运营与维护合同（O&M）
私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。
（3）移交、运营、移交（TOT）
政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构
需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。 股权产权转让
政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务 合资合作
政府方以企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资企业的经营。同样，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。
一、PPP模式的概念及内涵
学术界通常认为，PPP模式即Public—Private—
Partnership（公共私营合作制）的简称。是指政府部门与民营公司或私人组织之间，通过特许权协议合作形式，建设基础设施项目等公共产品和服务提供，以优化项目融资，实现“双赢”或“多赢”。其典型的结构为：政府或部门通过公开采购与中标人签订特许合同，设立特定项目公司 （即中标人即工程商、服务经营公司即运营商或项目投资第三方即投资商三方共同成立的股份公司），负责合作项目的筹资、建设及经营维护。政府向借贷金融机构承诺将按合同支付费用，使项目公司及时有效获得融资。PPP模式实质是政府通过公开招标或谈判、委托等方式选定私营公司，给予其长期的特许经营权和收益权，从而换取基础设施等公共产品或服务加快建设及有效运营。
从定义及其发展经历上看，PPP模式的内涵包括：第一，PPP是一种新型的项目融资模式。一般的融资由公司自由掌握，向金融机构贷款用于生产经营活动；PPP项目融资是由政府发起和扶持为主，合作公司积极跟进的一种方式。融资内容与政府政策扶持对象及力度，项目预期收益等密切相关。项目公司的资产总值和政府的政策承诺是融资贷款的安全保障，项目公司的经营性直接收益和经营利润是归还贷款的主要来源。第二，PPP融资模式能有效吸引民营资本，使
之能积极参与社会建设，提高资金效率，降低成本风险。民营资本参与PPP融资能充分发挥它的特性，比如前期的项目确认、设计和可行性研究，引入先进技术和有效管理，控制项目进程，缩短项目建设周期，降低企业运作成本、资产负债率及风险，保障国家、市场、社会和民营企业各方的利益。第三，PPP模式能有效增加民营资本的利润。PPP对私营部门具有强大的吸引力。它能与政府部门紧密合作；能及时获取贷款；投资回报有保障。在一定程度上还有政策支持的机会。如给予民营公司国有或集体土地优先开发权、融资贷款担保、税费优惠或其他政府性政策优惠措施等。通过实施这些政策性措施可提高民营资本参与合作项目的积极性。第四，PPP模式能有效减轻政府投资负担和风险，提高项目服务质量，更好地为社会和公众提供服务。
二、PPP与GP（政府采购）的关系
深刻剖析PPP与GP（政府采购）的关系将有助于进一步认识PPP在政府与市场中的关系问题。PPP是政府和市场主体共同合作融资运作公共产品实现双赢或多赢的模式。GP（政府采购）是政府主体通过透明竞争的方式以合同、购买或租赁等形式获取公共产品、工程或服务的行为。PPP更注重公私合作的特性；政府采购更注重采购方式的透明、竞争和信用。
PPP作为民营部门与政府公共部门合作所形成的伙伴
关系，在项目营运上存在许多目标趋同，包括合作的趋同性，即以最合理的资源和形式追求公共福利和企业利润的临界与趋同；包括利益的趋同性，即投资回报利益共享，以实现公共服务；包括风险趋同；希望以承担能力方式划分风险，实现总体风险最小化。
政府采购作为采购的一种方式，是采购主体选择采购方式实现采购目标的行为活动。采购主体可以是政府机关，也可以是事业单位，或者是社会团体。但不包括国有企业或民间主体。采购主体根据采购预算或计划来实现采购行为，通过公开招标、竞争性谈判、询价或单一来源采购方式完成，采购过程更注重市场主体参与的公平性和竞争性。采购目标即实现政府管理目标，包括自身管理和职能管理目标。其通过工程、产品或服务方式提供为载体。
从项目角度出发，PPP是实现项目在伙伴关系上管理能力的综合体现；政府采购更注重采购行为或流程的体现。从法律要义出发，两者都注重合同契约方式的实现；从范围内涵上看，PPP与政府采购交叉性非常强。在国际上有的国家，只要资金涉及公共资金，即使只占1%（有的必须占51%），都必须实施政府采购。从这个角度上来说，PPP在合作过程中需要尽可能遵循政府采购程序要求，体现竞争性和公平性。但PPP与政府采购不同，它不是单纯的买卖关系，也不同于一般意义上的政府购买服务，它可以通过补助、清算、
放松管制甚至无偿赠与等多样化方式实现民营资本进入政府提供服务的过程中，以实现公共服务提供机制的多元化和高效化。
三、PPP模式发展
英国是最早应用PPP模式的国家。中国开展PPP活动较短，但已通过PPP方式开展的行业有高速公路、水务等基础设施和公用事业，在未来，保障性住房、社会保障体系运行、农村金融服务、新型城镇化等领域，同样适合引入民营资本通过PPP方式参与建设。
从国外近年PPP模式运行的经验看，成功运作PPP模式还是需要具备一些基础条件的，比如政府部门的有力支持不可或缺。在PPP模式中前期政府承担重要的、总体的角色和责任。政府是否从公共利益角度出发，开展项目的总体策划、组织公开采购、协调各方关系、制定政策扶持等，决定着PPP运作的重要方向。如需要有健全的法律法规和政策制度体系支撑。PPP项目需要有法律保障，对各方当事人的权利、义务、责任和风险进行明确界定，充分评估，保护各方利益不受损害。在PPP模式的全程运行中，从最初的项目设计、可行性研究到招标投标等确定合作方过程；从双方或多方合同签定，到具体项目公司的融资、运营、管理和维护等过程，在各个阶段都得明确基本法律流程，使双方合作有规矩可寻，利于发挥双方优势和弥补双方或项目运行中
的问题或不足。如PPP模式运行需要有会计、法律、金融等专业化机构和复合型、高层次人才的支持。PPP模式作为一种未来会在多领域多层面广泛应用的项目特许经营权方式，其时限长、内容多，范围广，涉及复杂的金融知识，如国际金融、互联网金融等，涉及多方面的法律知识，如金融法、合同法、招标投标法等，涉及专业的工程技术及管理、财务及管理、项目咨询及管理等方面的知识。需要有规范化、标准化和信息技术作支撑的知识体系。专业机构和专业人才必不可少
四、PPP模式优势及注意问题
政府和私营两者的优势结合，是建立PPP模式的基础。它能体现政府职能的宏观调控政策能力，统筹规划协调能力和责任意识；它能体现私营企业的资本调集能力、管理效率和创业精神。总结而言，PPP模式的优点包括：一是能减轻财政负担，转换政府职能。政府从直接提供公共产品和公共服务转变成监管者，能优化项目效益，减轻财政压力。二是降低综合成本。一个项目如果 单纯由政府投入可能建设周期长、管理效益差，但PPP模式能集中政府与私营企业的优势，能强化项目的前期规划的科学性，也激发私营企业逐利的热情，从而提高效率和降低工程总造价，积 极防范和规避项目完工风险和资金风险。三是促进混合所有制。当前，中央积极推动混合所有制建设，希望利用民间资本提升政府
PPP能给政府公众企业带来啥？
一个项目让你看懂PPP模式(
图)
一图读懂PPP。 杨溪镭绘
华龙网8月14日10时20分讯 （首席记者 康延芳 实习生 施婉莹）要说最近的热门词汇，PPP当仁不让。本月7日，重庆市也举行了重大PPP投资项目合作签约仪式，包括2个合作备忘录，8个项目，总投资超过1000亿元。 但到底什么是PPP投融资模式？一个英文释义Public-Private-Partnership（公私合作模式），能让你明白不？如果还是一头雾水，不妨跟着我们看一个项目，看完或许能让你对PPP模式有个立体的了解。而且事实上，重庆垃圾焚烧发电行业10年前就开始探索PPP模式，2002年全国第一个PPP模式的垃圾焚烧发电项目，就在重庆。
案例项目：重庆第三、第四垃圾焚烧发电厂
投资企业：重庆三峰环境集团
此次签约项目中，在市政设施领域，主城区第三垃圾焚烧发电厂、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT(建设—运营—移交)模式投资建设。
洽谈签约：洽谈近两年 合同厚达几百页
这次签约，看起只是个仪式，其实经历了漫长的准备阶段。
三峰环境董事长雷钦平说，这次签约的第三、第四垃圾焚烧发电厂项目，之前的准备和洽谈已花了近两年时间。因为涉及发改委、市政、环保、规划、国土、财政、建委等十几个市级部门，又是公共基础设施项目，与公众日常生活息息相关，政府各部门的层层把关都尤其严格，所以就不停洽谈、汇总、优化，最后的合同达几百页厚。
PPP之于政府：政府一次性投入变分期购买服务
根据签约内容，第三垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力4500吨/天设计，投资约20亿元，第四垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力3000吨/天设计，投资约15亿元。两厂总投资在35亿上。
按照以往公共基础设施全部由政府投资兴建的模式，政府财政就要一次性投资35亿元以上。而现在通过PPP方式，这35亿元就由企业出资，而政府分期购买企业的服务。以垃圾焚烧发电为例，在运营阶段每处理一吨垃圾政府付一定费用，收购所发电能，这样就减轻了政府当期财政压力。
PPP之于公众：服务更专业更有质量
如果政府出资建一个垃圾焚烧项目，需要成立专业的团队来负责。而通过PPP方式让企业建设、运营，政府只需确定原则、要求并履行监管职责，具体项目都由专业化的企业来负责设计、设备集成、安装施工和运营管理，而市场化本身就有竞争压力，如此，企业就能提供更专业、更有质量的服务。
以第三、第四垃圾焚烧发电厂项目为例，三峰环境在国内垃圾焚烧行业具有绝对的领先优势。早在2000年，三峰环境就引进德国马丁公司垃圾焚烧发电和烟气净化处理全套技术，经过不断消化、吸收和创新，目前已完全实现国产化。
利用该技术，垃圾燃烧产生的烟气通过严格的物理、化学净化处理工序，达到欧盟2000的环保标准。这个标准意味着，从烟囱中基本看不出任何排放，除了冬天时有些白色的水蒸气。在臭味方面，因为都是密闭结构，通过臭气处理，不会有臭气外溢。另外，垃圾都有渗滤液，三峰环境通过超滤、反渗透等工艺严格处理后，可达到国家一级排放标准，也就是跟雨水是一个排放级别，不过这部分水也不会外排，而是用于焚烧发电厂的内部循环使用，比如浇花、养鱼等。
因为先进的技术，三峰环境被国家发改委称为“国内垃圾焚烧发电行业的领军企业”，国家环保部将唯一的“国家环境保护垃圾焚烧处理与资源化工程技术中心”建在三峰环境。目前，三峰环境在全国的市场占有率在30%以上，并多次参与国家行业标准的制定。除重庆已建和在建的垃圾发电项目外，还在四川、广东、广西、山东、安徽、云南、辽宁等省市以BOT模式投资了17个垃圾焚烧发电项目，技术和设备已应用到40多个项目90多条生产线中。
因跟政府签的PPP协议中，有关于服务质量等的约定，这也对企业形成约束，“我们要对垃圾进行三化（无害化、减量化、资源化）处理，还要达到各种环保指标，不然政府可以视我们违约，解除合同。”三峰环境董事长雷钦平说。
PPP之于企业：微利但稳定
与金融、房地产等暴利行业不同，社会资本参与公共基础设施建设，这种PPP模式带给企业的利润较薄，但较稳定。
以此垃圾焚烧项目为例，企业的收入来源是政府购买服务，比如处理一吨垃圾多少钱（事实上，居民每月也交了垃圾处置费，目前是每户每月8元）。另外，就是把焚烧发的电卖给电网。三峰环境集团董事长雷钦平说，这种利润都是微利，但比较稳定，而且企业看好以后环保产业的长期发展。
除了政府购买服务外，也有用户直接付费的方式，比如地铁、高速、医院等。用户支付不够的部分，有可能再由政府付费购买，视协议而定。
PPP的形式：
BOT是其中一种 还有BT、BOO、TOT等多种形式
本次签约中提到，第三、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT方式建设运营。PPP与BOT又是个啥关系？对此，三峰环境集团副总唐国华也进行了释疑。
“国际通行的BOT、DBOT、BT或BOO等政府招标项目，开篇介绍都会统称为PPP合作模式，具体内容才是PPP中的哪一种。”
事实上，PPP是广义的公私合作投融资模式，具体又分了很多种方式。比如BOT（Build-Operate-Transfer）就是建设—运营—移交方式，企业负责投资建设、拥有一定期限的特许经营权，然后到期后无偿移交给政府。第三、第四垃圾焚烧发电厂项目，就是30年后无偿移交政府。
BT模式就是建造—移交模式，由企业进行融资、建设，建完之后以有偿方式移交给政府。
BOO模式，就是建造—拥有—运营方式，永久运营，不需移交。
相关人士也给了简单的识别方法：凡是有“B”的，说明是企业要出资建设，凡是有“T”的，说明企业要移交，有一个“O”的，是企业有期限的经营，有两个“O”的，是企业永久经营，也就是拥有。
PPP之于重庆：
10多年前全国第一个垃圾焚烧的PPP项目就在重庆
因为被多方关注，一时间PPP成了热词。事实上，重庆关于PPP模式的探索，十多年前就开始了，全国第一个垃圾焚烧发电PPP项目，就是2002年开建、2005年投入使用的重庆北碚同兴垃圾焚烧发电厂。
每天处理生活垃圾1200吨的同兴垃圾焚烧发电项目，也是由三峰环境集团投资建设、运营的，也是以BOT方式进行的，到了合同约定期限后要移交给政府。
除了同兴项目外，重庆主城目前还有一个垃圾焚烧发电项目，就是巴南丰盛垃圾焚烧发电厂，每天可以处理生活垃圾2400吨。同样，这个项目，也是三峰环境与重庆市政府签订特许权经营协议、通过BOT方式合作的。
三峰环境集团董事长雷钦平说，三峰环境在全国有17个垃圾焚烧发电项目，均是跟当地政府通过BOT方式合作。据他透露，目前，全国的垃圾焚烧发电项目，有95%都是通过PPP中的BOT方式建设运营的，“这个行业在PPP模式中，算是走在前面的。”
雷钦平说，这与重庆市发改委等相关部门的有力推动密不可分，当时，正是重庆市发改委等部门从国外及香港、台湾“取经”，引入了此模式。
据雷钦平透露，此次签约的第三、第四垃圾焚烧发电项目，目前正在选址、规划，预计三年后建成投用。
：PPP的模式
中国公私合营PPP模式详解
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。
PPP模式有哪些优势？
1、避免费用超支
私人组织参与到政府基础设施中来，意味着两者共同参与项目的建设，能彼此起到监督作用。并且PPP模式要当此项目完成并获得政府批准使用了，私人组织才能获得收益。PPP模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费,还能避免项目资金风险。
2、减轻财政负担
PPP模式能使得政府避免了繁重的事务，有更多的时间对基础项目的实施进行监管，不仅保障了项目的质量，还能减轻政府财政预算。
3、互利共赢
PPP模式能使得政府与私人组织彼此取长补短，发挥各自的优势，互相弥补不足。双方能形成一个互利共赢的局面。
4、风险分配合理【什么是ppp项目模式,】
PPP在项目初期实现风险合理分配,政府分担一部分风险。从而减少了承建商与投资商的风险,也降低了项目的融资难度。意味着PPP项目投资风险有政府帮助分担一点。
对于PPP模式，理财师表示，PPP模式的兴起是近几年的事，但此模式目前还尚未成熟，存在着诸多的不足，尤其是对PPP项目风险的研究还不够，PPP风险究竟有多大，此模式还有哪些劣势等都有待进一步研究。因此，投资者对PPP项目的投资一定要慎重，不能武断购买！
PPP在中国的历史
（一）三波行情
一般认为我国的BOT始于84年的深圳沙角B电站。而95年左右第一个由国家计委主导、吸引外资参加的广西来宾B电站被认为是真正BOT落地我国的第一个项目。
在目前这一波PPP热潮之前，我国已经出现了广义PPP的两波高峰：一是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮；另一是2002年，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革（颁布了建设部126号令）产生的一波PPP热。但可以看出，两波广义PPP多以BOT或BT模式进行。
温总任上，因为主导政府投资刺激经济，讲究效率和政绩，一定程度上将PPP的社会参与度降低，产生了城投贷款模式、BT模式的绝对控制地位。令人欣喜的是，克强总理和楼部长目前在积极推动第三波PPP，而且表面看是真正与国际接轨的一波，以求吸引社会资金、减少政府债务、进行财税预算改革。
（二）近年标志性项目
最近几年PPP的标志性项目是北京地铁4号线和鸟巢。
地铁4号线项目将全部建设分为A、B两个部分，A为没有油水的洞体、车站等建设内容，由政府投资；B为设备资产投资、有油水的运营和维护，B部分吸引社会资本进行PPP。B部分特许经营SPV（京港地铁公司）股权结构为：港铁股份49%，首创股份49%，京投2%。如果未来B部分油水太多，产生超额收益，政府将通过调整租金形式加强对超额收益的分配。
国家体育场项目中，中信集团出资65%，北京城建出资30%，美国金州公司出资5%，三家组成联合体。联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立SPV，由SPV负责组织体育场的建设、融资工作。联合体从北京市政府、北京奥组委获得特许经营权；建设结束后由联合体负责营运30年，营运期满，联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。
（三）最新操作模式选择
根据发改投资【2014】2724号文，政府指导下的最新操作模式分为经营性项目（具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目）、准经营性项目（经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施）、非经营性项目（缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务）。
PPP将带来的的配套改革
（一）地方债与融资平台模式不得不改革
根据审计署数据，截至2013年6月末，地方政府债务10.9万亿，地方政府性债务17.9万亿，其中银行贷款10.1万亿。可以说，城投公司贷款模式是现在地方政府融资的主要模式，也是难以监管的原因（相比发政府债券）。
根据Moody数据，省级政府债务占该省GDP比值的全国平均值为31.4%，最高的贵州接近80%。融资平台偿还能力严重依赖土地出让金，形成地方政府与融资平台全面押宝国家经济、尤其是土地经济上行的局面。即便是目前土地经济未有大的下跌，融资平台已经开始大量借新还旧（据中诚信国际数据，通过对1100家融资平台公司统计，2011-2013年借新还旧率分别为69.85%、61.19%、68.8%）。如果宏观经济和土地经济未来有大的下跌，将形成地方债务系统风险。 现在的做法是清理存量债务、甄别现存政府债务，老的老办法，新的新办法，以平稳过渡。
未来的办法是严控政府举债的项目用途；严控贷款，走政府发债或PPP，同时将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。
1.何为现有地方债务？
以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。因此2013年审计的地方债务，也就是判断现有债务的基础，为：（1）地方政府负有偿还义务的债，一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。（2）地方政府担保负债：因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。（3）地方政府可能承担一定救助义务的债务：指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。（4）前述三种债务之外通过非传统举债：通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。
简单来说，根据国发【2014】43号文，前述（1）是称为政府债务；前述（1）+（2）+（3）称为政府性债务；前述（2）+（3）称为政府或有负债。
2.如何甄别？
地方债甄别由财政部门牵头，对政府有偿还义务的现有债务按照以下标准进行债务分类：
（1）如能通过PPP模式转化为企业债务，不纳入政府负债。（2）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。（3）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。（4）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。以上债务分类要求的最终确认，需要债务部门负责人、地方财政部门负责人、地方政府主要负责人三方共同签字负责，同时要求地方审计部门出具审计意见，之后（不晚于2015年1月）逐级上报至国家财政部。
3.关于“公益性”的标准
根据国发【2014】43号文，地方政府举债主要针对公益性事业，不得举债用于经常性支出。那么问题来了，何为“公益性”呢？《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》（财预【2010】412号文财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知）和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电【2013】20号）做了定义，请自行理解。
话说回来，如果要做的项目又是“公益性”的，又有一定的收益，那就舒服了：未来对有一定收益的公益性事业发展，既可由地方政府发行专项债券融资，也可PPP模式。当然，两个备选方案（地方专项债券和PPP）均有限制：针对地方专项债券，国家上收了地方债券的发债审批权至省级政府，控制了基层地方政府的不理智举债冲动；针对PPP，地方政府不得承担还款责任，可以采取财政补贴，但财政补贴也要纳入预算管理（有了预算相关程序管制）。
4.如何稳定过渡？
甄别后的处置太猛要搞乱系统的，我国政府向来是注重稳定的。
43号文要求，地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的
2015年什么最火？PPP成为当之无愧的火爆词之一。然而，PPP概念再火，也只是词上的火爆，却并非本身成效好而带来的火爆。 从PPP项目的落地率低，形成“叫好不叫座”的尴尬局面，便可见一斑。其原因究竟出在什么地方，有很多关键问题值得深思。
财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)(简称《操作指南》)将PPP模式的操作程序分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。五个阶段按照PPP项目操作逻辑前后连接，形成完整的PPP项目采购流程，其中任何一个阶段出现问题，都可能导致PPP项目失败。 项目识别阶段
项目识别阶段的主要功能是挑选适合采用PPP模式的项目，包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证4个步骤。项目识别环节的各项工作主要由政府负责，其关键问题包括以下几个方面：
第一，明确项目筛选责任主体
目前，在国家层面上PPP牵头机构有两家，分别是财政部和国家发改委。在执行阶段，要明确项目筛选责任主体，这是成功采用PPP模式的前提。
第二，明确项目筛选标准
根据《操作指南》的筛选原则，“投资规模较大，需求长期稳定， 价格调整机制灵活，市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目”
适宜采用PPP模式。但是这个原则属于定性描述，筛选标准并不明确，在实际操作中很难落实。
第三，PPP政策缺乏操作细则
目前从国家到地方，出台的政策比较多，但都缺乏操作细则。财政部的承受能力论证细则(《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号))刚出台不久，物有所值评价细则还迟迟没有推出。这种情况下，每个地方在做PPP项目时，根据自己的理解来进行物有所值评价和财政承受能力论证，这就会导致评价和论证方法混乱，给人为干预论证结
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