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浅谈现今农村土地承包经营权纠纷仲裁案件处理的主要困境
作者：黄伟 李宏博
来源：《职工法律天地·下半月》2014年第11期
摘 要：农村土地问题历来都是政府工作的重点。近段时间来农村土地承包经营权纠纷日益增多，特别是要求变更原合同流转价格的案件有明显的增加。这与我国近年来推进农业税费改革，粮食市场化放开，取消农业税、三上缴、五统筹等农户负担，以及今年来连续的中央1号文件和地方支农惠农政策的不断出台，促使农村土地经营效益不断提高，土地承包经营流转价格逐年攀升有这直接的关系。农村土地承包仲裁委员会作为纠纷解决机制的重要组成部分，在处理相关争议案件过程中往往在法律适用问题是上处于十分尴尬的地位。这一是由于现今农村土地承包经营权纠纷案件的时代特殊性，二是由于农村土地仲裁制度本身的制度与法律缺失造成的。本文尝试通过研究农村土地仲裁制度的理论和实务案例，分析总结现阶段影响农村土地承包经营权仲裁制度工作推进的不利因素。
关键词：农村土地承包经营权；情势变更；纠纷解决机制
一、农村土地承包纠纷仲裁制度
在开展本文论述的之前，本文需对我国此类纠纷的解决机制进行适当的剖析。我国《农村土地承包法》第一条明确其立法目的之一为“......赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益......”由此可知，本质上土地承包经营权属于土地使用权范畴，土地承包的实质是发包人将合法享有土地使用权的土地发包给承包人使其享有对应土地合法使用权的过程。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。但国土资源部2003年公布施行的《土地权属争议处理办法》第十四条明确将农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属案件受理。所以农村土地承包经营权纠纷案件的仲裁并不存在“行政前置”程序。
依照《农村土地承包调解仲裁法》的规定，农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立，日常工作由当地农村承包管理部门负责。其仲裁员的组成一般符合下须列条件之一：①从事农村土地承包管理工作满5年；②从事法律工作或者人民调解工作满5年；③在当地威信较高，并熟悉农村土地承包法律以及国家政策的居民。而且，农村土地承包经营纠纷仲裁与其他一般商事仲裁，劳动仲裁等有着明显区别的一个规定是：农村土地承包经营纠纷仲裁并非诉讼的前置程序。其仲裁时效和诉讼时效的计算相对独立，故农村土地承包经营权纠纷的解决方式除调解外，可以诉讼，也可以仲裁。不管从仲裁委员会的设立目的，法律依据，管理部门和人员组成来看，该争议解决方式都具有明显的行政色彩。农村土地承包纠纷仲裁制度实质是利用行政管理部门对农村土地政策的熟悉，借助其管理职能化解纠纷建立起来的纠纷解决机制①。另一方面由于我国土地政策变动频繁，地方政策和区域政策各部相同，规章规定复杂繁
农村土地承包纠纷仲裁裁决书【关于农村土地承包合同仲裁纠纷的工作总结】
[2011]湘农仲字第1号
申请人：王大钢，1984年3月16日出生，男，农民，住茶陵县下东乡二铺村3组，身份证号码：430224198403162917。
被申请人：李晓梅，1985年4月23日出生，女，农民，住茶陵县上东乡五铺村2组，身份证号码：430224198504232133
申请人王大钢与被申请人李晓梅农村土地承包合同纠纷一案，本委受理后由由仲裁员黄志刚、谢泽良、刘艳明组成仲裁庭，于2011年7月25日公开开庭进行了审理。申请人王大钢、被申请人李晓梅到庭参加了仲裁活动，本案现已审理终结。
申请人诉称，自1996年3月6日与被申请人李晓梅结婚，婚后到被申请人李晓梅家生活。1997年集体重新测量土地，进行第二轮土地延包，将集体耕地承包合同的户主签为申请人王大钢的姓名。2005年4月14日，申请人王大钢与被申请人李晓梅离婚，申请人王大钢要求分割给他3.5亩承包地，但被申请人李晓梅以合同内的17.5亩承包地系其前夫在世时就分得的土地面积，不包括后夫的承包地为由，拒不给申请人王大钢分割土地。故申请人王大钢向仲裁庭提出仲裁请求：请求分割给申请人王大钢承包地3.5亩，仲裁费由被申请人李晓梅承担。
被申请人辩称，该合同内的17.5亩承包地系其前夫在世时就分得的土地面积，不包括后夫的承包地，因此拒不给申请人王大钢分割土地。
申请人为了证明自己的主张，在举证期限内向本委提供了如下证据：
证据1、户口簿一本；证明其于1997年3月13日将户口迁入该村。
证据2、《土地承包经营合同》一份；证明其对该户所承包的17.5亩承包地拥有共同经营使用权。
庭审调查时，仲裁庭出示了依职权调取的证据1户口簿一本，证明了其于1997年3月13日将户口迁入茶陵县上东乡五铺村2组；证据2《土地承包经营合同》一份，证明了申请人王大钢对该户所承包
的17.5亩承包地拥有共同经营使用权。
庭审中，仲裁庭组织双方对证据进行了质证并认证：【关于农村土地承包合同仲裁纠纷的工作总结】
申请人和被申请人双方对本委所出示的证据均无异议。
本委经审理查明，申请人在二轮土地延包前与被申请人结婚，并将户口迁入女方家，属于男到女家落户，二轮土地承包合同户主为申请人姓名。虽然被申请人认为该合同内土地是其前夫在世时分得的土地面积，但其前夫在二轮土地延包前死亡，一轮土地承包关系已自然终止。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织农户”的规定，申请人作为该集体经济组织内部成员，作为该农户家庭的成员之一，应当对该户的承包地拥有共同使用权。因此，申请人对该户所承包的17.5亩承包地拥有共同经营使用权，应分割给申请人一口人的承包地3.5亩。
以上事实有申请人的陈述、被申请人答辩及双方提供的证据、仲裁庭依职权调取的证据在卷予以佐证，足以认定。
本委认为，申请人于1997年3月13日将户口迁入该村，恰好赶上了当地第二轮土地延包。申请人作为该农户家庭成员之一，对该户所承包的17.5亩承包地拥有共同经营使用权。应分割给申诉方一口人的承包地3.5亩。依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条的规定，裁决如下：
被申请人从17.5亩承包地中分割出3.5亩归申请人经营使用；仲裁费用由被申请人承担。
如不服仲裁裁决，可在本裁决书送达之日起三十日内向湖南省茶陵县基层人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。
仲 裁 员 ：黄志刚、谢泽良、刘艳明
书 记 员 ：李勇
2011年7月25日
文章标题：开展土地承包纠纷仲裁汇报材料
**共有19个镇（街道），302个行政村，二轮土地承包时的大田总面积为34.83万亩，其中承包权落实到户的33.86万亩，占97.22，预留机动田0.97万亩，占2.78。去年下半年以来，我们根据省、市等上级有关精神，围绕深入贯彻《农村土地承包法》，切实维护农户土地承包权益，借鉴外地经验，结合我县实际，积极探索建立农村土地承包纠纷仲裁机制，开展土地承包纠纷仲裁。目前，进展顺利，已取得了一定成效。下面，我分三个方面作一汇报：
一、主要做法
我县自开展农村土地承包纠纷仲裁试点以来，主要抓了以下八个方面：
（一）加强组织领导，统一思想认识
开展农村土地承包纠纷仲裁，是化解农村土地承包纠纷，保障农民土地承包合法权益，促进农村改革、发展和稳定的一项重要举措，既是贯彻《土地承包法》、稳定完善家庭承包制、实施长效管理的要求，也是解决土地信访，缓解信访压力的一种现实选择。同时，也是加快政府职能转变、适应形势发展的需要。近年来，我县通过认真贯彻落实中央、省、市关于稳定完善农村土地承包关系的一系列方针政策，较好地维护了广大农民的土地承包权益。但是也有个别地方存在二轮土地承包政策落实还不够到位、土地承包经营权流转还不够规范等现象，涉及土地承包、土地流转的信访也有所发生。同时，随着工业化和城市化的快速推进，土地承包、流转中的矛盾和问题会日益凸现，纠纷还会不断增多。对此，建立健全土地承包仲裁机制，开展土地承包纠纷仲裁，已显得十分紧迫和重要。早在去年四月，在县府办下发的《关于加强农村土地承包管理的意见》（绍县政办发〔2016〕53号）中，明确提出要积极探索土地承包合同纠纷仲裁试点，逐步实现矛盾纠纷调处法制化。自我县被确定为绍兴市农村土地承包纠纷仲裁试点后，我们紧紧抓住机遇，及时制订试点方案，向县主要领导、分管领导专题作了汇报。县委、县政府对此高度重视，充分认识开展农村土地承包纠纷仲裁的重要意义，多次听取汇报，及时建立了由分管县长任组长的试点领导小组，加强对农村土地承包纠纷仲裁试点的领导，坚持把开展土地承包纠纷仲裁试点作为一项重点，列入重要议事日程。对试点中出现的困难和问题，及时予以研究解决。由于领导的高度重视，从而确保了试点的有序进行。
（二）制订试点方案，明确目标
为切实搞好农村土地承包纠纷仲裁试点，我们在深入调研的基础上，按照“八个一”，即：成立一个仲裁机构、出台一个仲裁办法、筹建一个仲裁庭、建立一套制度、制定一套流程、召开一个专题会议、组织一次业务培训、搞好一组政策宣传的要求，及时制订试点方案，明确试点的目标任务，并分制定方案、组织实施、上报、检查验收等四个阶段，扎实开展试点。试点中，注重加强与有关部门的协调，争取有关部门的支持和，配合，以形成合力，共同做好这项，使试点达到预期目的，真正取得成效。
（三）成立仲裁机构，举行授牌仪式
根据《土地承包法》的有关规定，去年底，我县由县府办发文（绍县政办〔2016〕162号），成立了由县农办、县司法局、县法制办、县农业局、县林业局、县妇联等部门负责人共7人组成的农村土地承包仲裁委员会。仲裁委员会下设办公室，办公室设在农办内。仲裁委员会主任由农办主任兼任、副主任由农办、司法局主管领导兼任。仲裁委员会的主要职责是：贯彻落实中央和省、市关于农村土地承包政策、法规；指导农村承包合同的签订、鉴定；调解、仲裁农村土地承包经营纠纷案件；培训农村土地承包合同仲裁员和业务人员。仲裁委员会成立后，根据需要，我们选配7名专（兼）职仲裁员，并对仲裁员进行了业务培训，以提高专业素质和业务水平，确保仲裁案件依法公正裁决。在此基础上，我们召开了由各镇（街道）的农业副镇长、农办主任、农经站长等人员参加的会议，结合深化土地流转，就土地承包纠纷调处和仲裁进行部署，并举行地承包纠纷仲裁机构成立仪式，由县委常委、副县长章生建进行授牌。
（四）出台仲裁办法，规范仲裁
根据《土地承包法》和《仲裁法》的有关规定，借鉴外地经验，结合我县实际，经县政府第54次常务会议通过，以县政府令第25号的形式，出台了《绍**农村土地承包经营纠纷仲裁暂行办法》。《暂行办法》分总则、仲裁委员会、仲裁庭、仲裁参加人、申请和受理、开庭和裁决、执行、附则共八章五十三条，明确了开展仲裁的依据、适用范围、申请时限、仲裁原则、仲裁机构的设立、仲裁人员职责与回避、仲裁庭组成、仲裁当事人、代表人及仲裁参加人的权利和义务、仲裁申请、仲裁受理、仲裁庭开庭、当事人举证、专业问题鉴定、证据出示、证据公证保全、当事人辩论、开庭程序、开庭笔录、裁决、制作裁决
书等内容，为规范开展仲裁奠定了基础，提供了依据。
（五）落实仲裁场所，配齐必备设施
开展土地承包纠纷仲裁，县一级需要设立一个标准化的仲裁庭，并要落实一定经费。为此，县政府专题研究，解决了用于开展仲裁的仲裁庭及办公用房3间。并专门拨出15万元专项经费，用于装修办公场所及仲裁庭、购置必要的硬件设施、开展宣传培训等支出。在仲裁场所、经费落实后，我们参照法院审判厅模式，按高标准要求，及时对仲裁庭进行装修，设立了仲裁台、申请人席、被申请人席、群众旁听席等，并对办公室进行装修，作为仲裁合议庭。同时，统一购置了台式电脑、笔记本电脑、摄像机、数码相机、录音笔、彩色打印机、扫描仪、液晶电视机、庭审桌椅等必需的硬件设施，便于土地承包纠纷仲裁的及时启动和顺利推进。
（六）制定制度，严格仲裁程序
为使土地承包纠纷仲裁实现规范有序进行，我们抓紧制定了仲裁的各项配套制度，包括：操作规程、仲裁员守则、仲裁回避制度、仲裁庭庭长职责、书记员职责、档案管理制度和仲裁纪律等，规定了各种调解仲裁文书格式。尤其在仲裁程序上，从案件的受理到文书的送达、监督、回访等形成规范的机制，包括立案、取证、现场勘查、举证、调解、仲裁、合议、执行、结案等，对每一环节制订操作规程，使仲裁的各个环节都在规范之下，以保证双方当事人之间处于公正的状态。
（七）注重把握原则，依法开展仲裁
按章操作、依法办案是做好农村土地承包仲裁的前提条件。我们按照规范要求，积极探索、致力创新，扎实做好土地承包纠纷仲裁。在具体实施中，我们坚持把握以下三个原则：一是坚持公平、公开的原则。严格按程序进行操作，做到事实清楚、证据确凿，及时作出仲裁，不偏袒任何一方当事人，及时、合理地解决纠纷，切实维护当事人的合法权益。二是坚持以调解为主、以裁决为辅的原则。调解是仲裁的前提。我们始终把调解贯穿于解决纠纷和仲裁的全过程，以最大的诚意，教育、说服、劝解当事人，尽量争取协商解决，对无法进行调解的，进行依法仲裁。三要坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则。在仲裁过程中，我们始终要求当事人用事实、法律条款来支持自己的仲裁请求，仲裁员帮助当事人开展实地查看、现场调查，依法搜集证据，确保事实客观公正。
（八）推行信息管理，提高效率
为方便土地承包仲裁的开展，切实提高仲裁效率，自今年5月以来，围绕健全长效管理机制、提升土地承包管理水平，在试点的基础上，我县全面推进土地承包信息化、网络化管理，将土地承包合同、土地流转合同、土地承包经营权证和土地承包经营权证登记簿全部录入计算机，建立土地承包信息数据库。目前，已录入农户土地承包信息129855户，占应录入农户数的97。实行土地承包信息化、网络化管理后，通过网络，将极大地方便查询土地承包、土地流转信息数据，方便查阅土地承包纠纷案件的涉案土地合同的有关情况，有利于土地承包纠纷案件的及时处理，切实维护农户土地承包权益。
二、初步成效
我县开展农村土地承包纠纷仲裁，虽然刚起步，时间不长，但已显示出一定的成效，主要表现在：
（一）增强了干部群众的法制观念。土地承包纠纷调解、仲裁的过程，也是学习宣传《农村土地承包法》及有关政策法规的过程。通过开展土地承包纠纷仲裁，进一步提高了干部群众的思想认识，增强了干部群众的政策法制观念。
（二）维护了广大农民的合法权益。开展土地承包纠纷仲裁，就是运用法律武器来保护农民土地承包经营权不受侵害，这为解决农村土地承包纠纷找到了一条有效的途径。通过开展土地承包纠纷调解、仲裁，将切实解决土地承包中存在的问题，尤其是解决一些历史遗留问题，切实维护弱势农民的合法权益。
（三）促进了农村社会的和谐稳定。由于土地在不断增值，农民对土地愈加珍惜，加之法律意识不断增强，近年来，因土地纠纷引发的农民上访案件有所发生，并呈增加趋势。农民上访案件的增加，不但给农民增收和农村经济发展带来不利影响，而且增加了农村不稳定因素。通过开展土地承包纠纷仲裁，关口前移，前移，将农民无序上访变为合法申诉，农民因土地而越级访的现象明显减少，农户的权益得到有效维护，从而，促进了农村社会的和谐稳定。
三、下步打算
下一步，我们将结合深入贯彻《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，进一步抓实抓好土地承包纠纷仲裁。着重抓好以下三个方面：
（一）加强学习宣传，营造氛围。《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》将于2016年1月1日起施行，这是我省贯彻土地承包法，加强土地承包管理的一项重要举措，为深入开展土地承包纠纷仲裁提供了法律依据，指明了方向。下一步，我们将通过召开专题会议、制作电视专题节目、悬挂横幅、张贴标语、发放宣传资料、制作报刊专栏、举办培训班等形式，开展系列宣传活动，加大对《实施办法》的宣传力度，并进一步加强对土地承包纠纷仲裁的宣传，让广大农民群众充分了解《实施办法》的主要精神和内容，扩大农村土地承包仲裁的知晓面，营造良好的氛围。
（二）扎实开展，提升质量。根据《实施办法》的有关规定和省农业厅下发的《关于切实抓好农村土地承包纠纷仲裁试点的通知》（浙农经发〔2016〕9号）精神，进一步创新思路，做好深化完善文章，不断研究仲裁实践中的新情况、新问题，扎实开展土地承包纠纷仲裁，努力提升土地承包纠纷仲裁水平。
（三）健全长效机制，确保规范运作。围绕土地承包纠纷仲裁的法制化、规范化、经常化、制度化，进一步加强对仲裁人员的业务培训，提高业务素质和技能；进一步健全制度，完善土地承包纠纷仲裁机制；进一步加强部门配合，形成合力，确保土地承包纠纷仲裁的规范运作，促进农村社会的和谐稳定。
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第1篇：农经管理中心上半年工作总结范文
今年上半年，我中心紧紧围绕工作安排意见，以“阳光农廉网络建设”为重点，按照运办发【】35号文件关于《在全市建立阳光农廉网络公开监管体系工作方案》的通知精神，从元月份开展工作以来，我中心全体人员积极配合，努力工作，加班加点，在五个多月的时间内，较好地完成了网络建设、业务培训、工作指导等各项农经工作任务。简要汇报如下：
一、阳光农廉网络公开建设情况
目前，我市阳光农廉网络建设工作实现了硬件设施到位，公开内容到位，人员配备到位，网络管理工作到位，基本达到了运城市农廉网络建设工作的要求。
1、硬件设施配备全部到位。这次农廉网络体系建设，我市财政共投入资金85万元。全市共有农廉公开窗口11个，分别设在“永济市市民服务中心”和全市十个镇、街道农村会计服务中心。我市在十个镇、街道窗口统一安装了58英寸液晶电视10台，电子触摸屏10台，电脑20台，一体机10台，打印机10台，在市农廉公开窗口安装63英寸的大彩屏液晶电视1台，电子触摸屏1台，电子扫描仪1台，电脑2台，专门配备专用互联网服务器1台，配齐了农廉网络所需的全部设备。
2、公开内容到位。市直36个农廉成员单位及镇、街道、村级组织严格按照运办发【】35文件要求，将公开内容报送给市农廉办，并由农廉办审核完毕后，全部上传在我市的阳光农廉网上。在运城市农廉网上，“永济市农经信息网、永济市农廉监督网”、“农村土地流转服务平台”、“农村集体财务公开平台”、“农村信息资源共享平台”、“农廉工作公开平台”、“农村三资管理监控系统”、“农村土地承包与流转管理系统”等七个版块的内容已全部按要求输入到位。
3、人员配备到位。我市每个乡镇都配备了两个微机员，目前，我们提出了更高的要求，要求会计服务中心的所有工作人员都要懂电脑，会操作。在工作中及时把业务素质高、能吃苦、善钻研的人员调整到农廉窗口，保证了各种数据、资料的及时录入。
4、网络管理工作到位。我们制定了农廉网络工作监管制度，经常下去检查指导，针对存在的问题集中培训，保证了及时输入、准确输入、熟练输入。目前，我市各镇（街道)、农廉成员单位的信息输入进度已到五月底，达到群众想看什么就能看到什么，满足了群众的要求。我们还在永济电视台对农廉网络的有关内容进行了报道，农民在家里就可以了解本村的财务收支情况，支农惠农政策、土地流转、村务公开等情况。
二、各项农经工作完成情况
1、搞好培训，推进规范管理。
今年上半年，我中心配合阳光农廉网络公开建设，积极做好各镇、街道和农廉成员单位的主管领导和微机员培训达二十余次，并且还亲自下到乡镇，针对不同问题进行单个教练，是他们熟悉农村会计知识，熟练掌握阳光农廉网络软件的使用和输入。同时我们还对全市农民专业合作社的负责人进行了为期两天的全面培训，通过培训，使合作社负责人增强依法办社、依法维权意识，提高了合作社经营管理和服务水平。树立了十个典型模范农民专业合作社，积极开展“生产标准化、经营品牌化、管理规范化、社员知识化、产品安全化”的五化建设活动，全面推进我市农民专业合作社规范化管理。
2、搭建平台，促进土地流转。
今年上半年，我市依托农村经济管理、农廉公开监管服务大厅的建设，市里建立了农村土地纠纷仲裁庭，十个镇、街道全部建立了农村土地流转服务中心和农村土地纠纷调解庭，为农民土地流转搭建了服务平台，上半年我们共流转土地1亩，有力地促进了我市农村土地流转工作。同时我们还制定了土地流转服务中心工作职责、农村土地承包经营权流转原则和流转须知、土地流转工作程序等制度，并在各镇办都成立了土地流转工作领导组，全面开展流转信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务工作。三、四月份我们还完成了省市安排的农村机动地和农村土地流转情况调研任务，写出了祥实认真地调查报告。
3、稳步推进，强化“三资”管理
今年以来，我们在“双代”的基础上，认真搞好“四个延伸”，即①由资金管理向资产、资源管理延伸；②由村级管理向组级管理延伸；③由农经公开向农廉公开延伸；④由墙上公开向网上公开延伸，不断落实市委提出的农廉工作“四三”机制。截止目前，全市十个镇办都建立起农村经济管理、农廉公开监管服务大厅，配备了相应的硬件设备，积极开展农廉公开查询、会计业务、土地流转等项业务，村组级“三资”已全部纳入农村会计服务中心管理，全市已代理资金6218.5万元，代理资产37414.2万元，代理资源18.35万亩（其中集体机动地3.85万亩，四荒地14.5万亩）。
第2篇：芮城县农经管理中心二0一二年上半年工作总结今年上半年,在上级主管部门的精心指导下，在县委、县政府的正确领导及有关部门的密切配合下，全体农经人精诚团结，齐心协力，紧紧围绕县委、县政府的中心工作和我们的本职工作，以“规范一个体系、落实一个全覆盖、扩大一项奖补、夯实一个基础、提升一支队伍”为主线，深入落实科学发展观，扎实转变工作作风，不断推进农经管理工作上水平，为促进我县农村经济发展和农村社会和谐做出了一定的贡献。现将半年来的工作总结如下：
一、以规范推进阳光农廉网络建设为重点，进一步加强和规范农村财务管理工作
1、制度健全，规范有序,进一步加大阳光农廉网络宣传力度
半年来，在市、县领导及主管部门的精心指导下，全县阳光农廉网络监管体系充分发挥其作用，下大气力，着力规范阳光农廉网录入内容，达到了预期目标，促进和维护了农村社会的稳定。
阳光农廉网络公开的核心是农村“三资”，关键是公开透明。建立阳光农廉网络公开监管体系，就是充分发挥现代信息技术手段，依托互联网，形成一个上下互联、左右互通、及时公开、便于查询的涉农信息平台
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