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甘 肃 政 法 学 院 公共管理学院本科毕业论文开题报告
论 文 题 目
姓 名 某某某
学 号
专业年级 2012级行政管理x班
指导教师 填表日期
一、立论依据
二、研究方案
当前中国非政府组织发展存在的问题及其对策
【摘要】：在社会的发展过程中，非政府组织在社会治理方面扮演着重要的角色。然而, 当前我国非政府组织在发展中还存在着独立性差、管理混乱、人员素质差、监管缺位、法制建设滞后等问题。针对这些问题, 可以从转轨、脱钩和新建相结合, 政府的对其的规范化管理, 非政府组织的自身建设、人员培训以及法律建设等方面进行改革, 促进非政府组织的健康发展, 以形成政府与非政府组织合作互助的良好局面。
【关键词】：非政府组织；问题；对策
非政府组织(NGO),是一个介于政府体系和市场之外的庞大的社会组织体系,又称为”非营利组织(NPO)”、”非政府部门”、”独立部门”、”慈善组织”、”公民社会”等等,一般具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性等特征。非政府组织凭借其独立、客观、公正的特性而赢得社会和公众对它的信任，承接着政府转移出来的部分公共管理职能，从而使其在推动政府改革、维护社会生态环境、促进社会主义新农村以及缓和社会矛盾等方面发挥着重要作用。然而在我国的非政府组织发展，一直没有得到政府足够的重视，虽然经过多年的行政改革，当前我国的非政府组织仍存在许多突出的问题，因此我们应加强对非政府组织的培育，使其在和谐社会的构建过程中发挥应有的功能。
一、非政府组织发展存在的问题
1. 独立性差,官办色彩浓厚
我国目前的非政府组织大体有三类，一类本身就是由政府在机构精简中分离出来的，或由政府主管部门自上而下组建的；一类是从国有企业的某些原有行政管理职能中分离出来的；还有一类是在经济和社会发展过程中自发组建的。在这三类非政府组织中，前两类与政府部门有着千丝万缕的联系,呈现出明显的”官民二重性”。 他们这些非政府组织的机构、人员、设施等大都来源于政府,并且大多数非政府组织的主要领导职务是由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任的。这就造成了非政府组织对政府的依赖性,自治程度较低。不难看出许多社团与相应的行政主管之间，实际上是一套人马两块牌子。另一方面，非政府组织财政上也不独立。经费问题是各国NGO普遍面临的问题, 但中国NGO的经费问题似乎更为突出。从调查结果看, 有一些NGO有政府的资助, 经济状况略好一些, 但相当一部分由于得不到政府的帮助, 处于资金不足的状态, 无法有效地开展活动。中国的非政府组织过分依赖政府而缺乏独立筹款的能力。再加上自律机制的不完善也造成了NGO的资金不足, 它们对自己所投人的资金缺乏监督和管理的力度和渠道。
2. 管理混乱
论 文 摘 要
中国非政府组织的发展是中国经济、政治以及社会改革发展的必然要求, 非政府组织的活动能够有效地促进政治民主, 塑造民主参与型的政治文化, 有利于增强政府权威。当前我国非政府组织在发展中存在着经费缺乏, 财务制度不够健全；人力资源管理与开发不足；非政府组织人员大多来源于原政府机构, 缺乏相关的经验和知识；发展不平衡等问题。上述这些问题严重制约了我国非政府组织的健康发展。因此，深入剖析隐藏在问题背后的深层次原因并提出解决的对策，对非政府组织的健康有序发展具有重要意义。为此，本文以新公共管理理论、治理理论、公共选择理论为依据,运用文献分析法、比较分析法等对我国非政府组织面临的问题及对策研究进行了比较详尽的分析和探讨。针对上述问题，提出了以下解决对策：完善管理法规, 创造有利于非政府组织发展的法律政策环境；推进改革, 实现政社分开, 拓展非政府组织的发展空间；完善非政府组织的治理结构和自律机制, 加强制度建设；转变观念, 营造非政府组织发展的良好的社会环境。
关键词：非政府组织 发展 问题和对策
目 录
引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1
一、非政府组织的定义及发展现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1
1、非政府组织的定义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1
2、中国非政府组织发展现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1
二、中国非政府组织发展中存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„2
1、目标错位、政社不分„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2
2、法规不健全、可操作性差„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2
3、人力资源管理与开发不足„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
4、非政府组织人员大多来源于原政府机构, 缺乏相关的经验和知识„„3
5、结构不合理、发展不平衡„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
三、促进中国非政府组织发展的对策建议„„„„„„„„„„„„„„„„3
1、推进改革, 实现政社分开, 拓展非政府组织的发展空间„„„„„„3
2、完善管理法规, 创造有利于非政府组织发展的法律政策环境„„„„4
3、完善非政府组织的治理结构和自律机制, 加强制度建设„„„„„„4
4、对非政府组织要进行科学规划，保证其平衡发展„„„„„„„„„5
四、参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
当前我国非政府组织的发展现状、问题及对策分析
引 言
非政府组织最初产生于19世纪中叶的西方资本主义国家，是人类社会与政治经济发展到一定阶段，由于仅靠政府与企业所无法解决的社会问题大量涌现而产生的独立于国家与市场之外的、作为弥补市场失灵和政府失灵的第三部门。上 个世纪80年代以来， 随着市场化、民主化、民营化和全球化浪潮的出现, 非政府组织在西方发达国家呈现蓬勃发展的局面。随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善, 政府管理模式、社会结构及管理体制等诸方面都发生了重大变化, 它不仅要求新体制尽快完善, 而且也要求市场和政府之外的新的社会组织的建立和发展, 非政府组织现阶段的兴起与发展, 就是这一社会发展迫切要求的具体表现。西方发达国家的实践表明, 非政府组织的发展, 可以在克服市场与政府的“双重失效”、促进公民参与社会公共事务及创造新的就业领域等方面发挥积极的作用。
一、非政府组织的定义及发展现状
（一）非政府组织的定义
非政府组织,英文Non-governmental Organization,简称NGO，对于非政府组织的定义，学术界还没有十分准确的结论，一般认为非政府组织是指那些具有公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能的社会组织。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“利他部门”。
在中国，广义上的非政府组织包括基层群众性自治组织、各种形式的农民专业合作社、转型中的事业单位、不登记和免登记的社会团体、单位内部活动组织、未获得登记或以其他形式登记的草根民间组织以及由民政部民间组织管理局负责登记管理的社会团体、民办非企业单位和基金会。
（二）中国非政府组织发展现状
在中国，随着改革开放以来政策环境逐渐宽松，国际化水平不断提高，原来的“全能国家”体制被打破，社会多元力量不断生成并开始推动经济社会的发展。在这样的大背景下，中国非政府组织不断涌现。尤其是90年代以来，在建立社会主义市场经济体制的影响下，非政府组织大量涌现。1998年新修订的《社团登记管理条例》实施以后，民政部门对非政府组织进行了一次大规模的清理整顿工作，到1998年底，全国社会团体数量由1996年前的20万个减至16. 5万个。这次整顿虽然是非政府组织的数量减少，但是也提高了非政府组织的质量，一些宗旨类似的组织在合并后实力也得到提高。有数据显示，截至2006年底，在民政部门登记的非政府组织共有28.94万个。其中，社会团体15.3万个（中
央级社团1673个，省级社团20563个）；民办非企业单位13.5万个（中央级单位24个，省级单位4868个）；基金会892个，(中央级基金会84个)。这些非政府组织的活动范围也越来越广，包括教育、卫生、扶贫、帮助弱势群体（农民工、妇女儿童等）等各个领域。1
可以说，这些非政府组织取得如此发展，与自身的努力有极大的关系，但是相关部门的支持也是一个重要原因。此外，社会力量的重视也是非政府组织发展的重要原因，甚至可以说这是非政府组织发展的根本原因。一方面，社会公众的认识程度提高，这就为非政府组织开展活动提供了良好的社会环境，只有民众的支持才能使非政府组织真正开展切实有效的活动；另一方面，社会公众的支持，为非政府组织募集资金和招收志愿者提供了方便。
二、中国非政府组织发展中存在的问题
（一）目标错位、政社不分
非政府组织出现的最初动因是服务社会，促进经济健康发展。它是政府和企业之间的桥梁，是公民社会的主要组织网络形式，它的基本目标是让广大公民有效参与社会事务。然而我国非政府组织在这方面的定位是错位的。这种错位主要表现为：
1、在政府职能转变过程中, 重塑政府与社会关系的进程相对滞后, 在许多社会公共领域中, 依然是政府一元独大, 压缩了非政府组织的发展空间, 非政府组织只能在有限乃至次要领域中开展活动, 所发挥的作用有限, 社会关注较少, 进而限制了非政府组织能力的发挥。
2、随着政府管理改革的推进, 确实有部分职能从政府向社会转移。但是, 承接这些职能的大多数社会组织是由政府的职能部门转变过来的, 或者是由政府机构直接建立的。因此, 尽管部门性质有所变化, 但诸如管理体制、运作方式等基本方面都维持原样, 使其表现为与政府部门的明显趋同性。
可见,目标错位、政社不分的存在, 一方面使非政府组织的发展空间受到限制, 另一方面使非政府组织应有的性质出现了变化, 导致转型期的我国非政府组织具有政府性的显著特征, 而作为非政府组织基本特征的民间性则表现得不够充分。
（二）法规不健全、可操作性差
这个问题涉及到对我国当前非政府组织法律制度框架的总体评价问题。尽管我国政府在积极建立有关非政府组织登记管理方面较为完整的法律制度框架，但是还未达到预期的效果。目前我国还没有专门的、全面的、严谨的有关于非政府组织管理方面的法律。只有国务院出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》，民政部出台的一些暂行办法、规定等，以及民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高，数量少，不配套，可操作性1赵文杰：“中国非政府组织发展现状”，中国农业大学学士论文，2009年。
不强。另一方面，非政府组织与政府界限的不明确，又导致了它们之间及其内部发生了纠纷不知如何去维护合法的权益，形成了法律的空白地带。进一步的凸显了法规不健全、可操作性差。极大的影响了中国非政府组织的健康运行，也使其在处理纠纷时缺乏相关法律的有效保护，引发了矛盾的升级，让其的处理问题能力形成信任危机。
（三）人力资源管理与开发不足
任何社会组织的正常运行都需要一定数量和质量的人力资源作为保障，从这个意义上说，人力资源是非政府组织最为宝贵的资源。非政府组织的特性决定了 其员工的工作是为了共同的社会理想和信念，而不是个人的经济利益。非政府组织的这一最大优势，同时也成为了最大的弱点。经济待遇有限，非政府组织对优秀人才的吸引力不足，这使得非政府组织缺少固定的人才渠道，现有的工作人员文化程度相对偏低，年龄结构不合理，缺少相关工作经验，组织管理水平跟不上时代的发展。人才的匮乏，管理水平的低下，既严重地制约了非政府组织的活动能力，削弱了其社会影响力；又直接影响到非政府组织对人才的吸引力。 由此形成的恶性循环严重影响了非政府组织的可持续发展能力。
（四）非政府组织人员大多来源于原政府机构, 缺乏相关的经验和知识 我国有相当多一部分非政府组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的, 它们或者由各级党政机构直接创办, 或者本身就是从党政机构转变过来的, 或者由原党政官员和与党政关系密切的人士所创办。这些组织, 不仅其主要资源来源于党政机关, 且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面, 都严重依赖于政府, 甚至依然作为政府的附属机构在发挥作用, 被人们称为“第二政府”或“准政府”。其工作人员还保留有原有的官僚习气, 既不了解非政府组织的管理技能, 也缺乏非政府组织的创新性、灵活性, 缺乏解决社会问题、满足社会要求的经验与手段。
（五）结构不合理，发展不平衡
一方面结构布局不合理，如行业协会结构不够合理。布局不科学，存在以下几个方面的问题：行业覆盖面过大、分类不科学、行业特点不明确、不符合产业升级的要求、重复设置、对新兴行业组织忽视；从地区发展的角度来看，其发展不平衡。非政府组织存在和发挥作用的地区主要是大中城市和沿海经济发达区，而在内陆和经济欠发达的地区则明显不足。如非政府组织在那些政策相对宽松，易于得到资源而进入门槛较低的领域已经得到快速发展，但对那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护等部门，都因种种原因极少有非政府组织进入。
三、促进中国非政府组织发展的对策建议
（一）推进改革, 实现政社分开, 拓展非政府组织的发展空间。 11李志伟、伏胜旺、马 鸣：“当前我国非政府组织存在的问题及对策分析”，载于《法制与社会》, 2009年第25期，第251页。
浅析非政府组织发展的困境及对策
“社会组织”概念有广义和狭义之分,人们一般从狭义的角度来使用“社会组织”。我国现在通称民间组织,国外则通称NGO(非政府组织)。党的十六届六中全会明确指出社会组织既是加强和完善社会管理的重要内容,又是公众参与社会管理、提供公益服务的重要组织载体。党的十七大报告更是把社会组织放到了全面构建社会主义和谐社会,推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度进行全面而系统的论述, 提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”的要求。这充分说明了非政府组织在我国现代化建设和实现经济又好又快发展中不可替代的作用。因此,重视社会组织,加强社会组织发展过程中的问题及对策研究,对于最大限度增加社会和谐因素、推进我国社会主义和谐社会建设和夺取全面建设小康社会新胜利,都具有十分重要的意义。
一、非政府组织发展过程中存在的困境
改革开放后,随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转变,中国非政府组织的发展遇到了千载难逢的机遇。然而,在面临机遇的同时,中国非政府组织的发展也面临许多问题和挑战。
1.政府行政干预过多,导致非政府组织官僚化倾向。非政府组织的特点之一是其独立性,但由于部分非政府组织其【非政府组织管理困境】
本身是从职能部门转变过来,或者是由政府机构直接建立的,使其在组织、功能和活动方式等方面,都过分依赖政府,具有浓厚的官僚化倾向,不符合“小政府、大社会”的发展要求,从而阻碍了其发展,导致非政府组织发展的困境。
2.非政府组织的相关立法滞后,政策法规和监管机制不健全。非政府组织的活动若没有法律制度的依托,很容易偏离其组织目标,即为社会提供有效的公共物品。目前,在非政府组织的立法方面,我国主要有《社会登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》等等。继这些条例之后,1999年8月,我国历史上第一个有关非政府组织捐赠的专门法案《公益事业捐赠法》出台,2001年《中华人民共和国信托法》出台。从条例到法律,已经看到进步,但这远远不能满足非政府组织发展的需要。应清楚地认识到,已有的条规内容比较陈旧,条款过于抽象,缺乏可操作性,随着非政府组织的急剧增加,很难适应新形势的要求。
3.非政府组织管理的法制化程度低。虽然总的来说，我国非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就，但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表现在，一方面，立法工作滞后于民间组织的发展，有关民间组织的法规还不完善、还存在不少问题。另一方面，我国非政府组织立法的层次和质量不高，一些具有法律效力的条例之内容侧重于登记程序，不仅与其它法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作
性。更为重要的是，我们还没有真正完整的非政府组织管理法律文本，有关的非政府组织登记管理条例实际上都称不上是完整的非政府组织法。此外，对于不同类型的非政府组织，我们目前则缺乏这方面的配套法规。这些情况说明，我国非政府组织管理的法制化程度还相当低，跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比，差距还相当远。因此，严格来说，社会“中介组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定，还没有得到社会的认同”。
4.资金与人力资源匮乏,导致非政府能力不足,效率低下。首先,由于各种现实原因存在,导致我国相当一部分非政府组织处于严重资金短缺状态。据统计,我国非政府组织由各级政府提供财政拨款和补贴占到50%,政府以项目为引导的经费支持占3.6%。其他主要的收入来源依次是:会费收入(21.2%);经营性收入(6%);企业赞助和项目经费(5.6%)。另外诸如募捐收入、国际组织和国外政府资助等方面的收入来源,合计不到5%。资金短缺很大程度上影响非政府组织活动开展与组织运行的效率。其次,在人力资源方面,非政府组织缺乏固定的人力资源补充途径;在引进人才方面,非政府组织缺乏有效的激励机制和进行系统专业培训的指导人员。
5.非政府组织的目标错位。非政府组织属于社会中介组织，也就是介于政府和企业之间的各种社会团体、非营利性组织。它应该是政府和企业之间的桥梁，是公民社会的主
要组织网络形式。在市场经济条件下，公民通过非政府组织参与部分社会事务，通过民主参与政治，通过企业参与市场。因此，非政府组织的基本目标应当是让广大公民有效参与社会事务。然而，我国现在的非政府组织在这方面的定位却十分模糊，甚至错位。这种错位主要表现为，一是背离了社会团体非营利性的基本特征，为个人或小集体谋取经济利益，实际上变成了经济组织；二是过多参与政治，或者因政治需要而建立，被当成了政治组织。
6.非政府组织与政府组织的界限不明确，导致政社不分。我国非政府组织的成熟度总起来说比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附，“官办”色彩太浓，许多属于公民社会范畴的事情都发生了错位，被纳入政治生活范围了。尤其是，有些公民社会的活动仍然被政府及其派生机构所动员、管辖或牵制。非政府组织本来应该是民间自发组织成立和管理的，但在计划经济体制下，社会的中介组织也被纳入计划范围内了。在城市几乎所有非政府组织都由街道和居委会管理，在农村则主要由县和乡镇政府来负责成立、组织开展活动和管理。所以政府实际上成了非政府组织的主体。这样，非政府组织无法大量成长起来，也在一定程度上限制了公民社会的发展。一些已经存在的非政府组织实际上有些不伦不类，既不是政府组织但却被赋予某些政府管理职能，又不是自治性的非政府组织但却要承担组织公民社会参
与社会事务的义务。针对这样的情况有的学者提出要将官办协会转变为民间协会，这也许是解决政社部分问题的一个途径。所以有的学者认为，NGO对政府摆脱公共事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的格局，会起到不可替代的作用。
7.社会公众意识不强,社会公益、志愿精神不能满足所需。非政府组织的正常运行主要依靠慈善捐款和志愿者的志愿行为。虽然社会公众捐赠意识有很大提高,但远远不能满足非政府组织的需求。正由于慈善不足、志愿不足,导致非政府组织的财政危机正在吞噬非政府组织的本性即其非赢利性。据资料统计,美国非营利部门的资源总量为5085亿美元,其中31.3%来源于政府资助,50.2%来源于会费、服务收费及投资回报,私人志愿捐款仅占总资源的18.4%。在我国现阶段,不少人对志愿者的了解不够,也缺乏对志愿者活动的认可制度。此外,慈善公益组织的数量和增长速度并未与我国经济和社会的发展趋势相吻合。这些问题的积压已经成为公益慈善组织发展的瓶颈。
8.非政府组织内部管理水平极端低下。目前，我国实际社会生活中存在的非政府组织有许多是名存实亡的。它们之所以较少开展活动，原因很多：有的缺乏有力的领导和管理，无法获得必须的经费资助；有的是因长官意志而设，在有关领导调离等情况下就没有人管了；有的对公民缺乏号召力，
浅谈我国非政府组织管理内外部存在的问题
内部：
1.非政府组织身份不清【非政府组织管理困境】
我国非政府组织起步晚，发展慢，总体水平较低，在身份认知上，我国非政府组织与政府组织的界限并不明确。自发性和自治性是非政府组织的两个基本特点，但由于文化的特殊性，我国并没有民间自发组织的传统，因而面对社会现状对公共事业的需要，现阶段我国的非政府组织大多从政府部门转变而来。这些组织与政府部门有着或近或远近的关系，从而带有不同程度的政府印记，甚至成为政府的附属机构，自治化的水平很低，难以真正发挥作为非政府组织的作用。此外，非营利性是非政府组织的另一个基本特征。但是，由于我国现有的管理非政府组织的有关法律并不完善，一些以非政府组织登记并享受非政府组织待遇的团体在暗中从事营利活动，更有一些社团以非营利为名，采取各种手段谋取个人或集体的不正当利益，欺骗了人民的公益心和志愿精神，损害了社会公平。 2.非政府组织缺乏资金运营
我国非政府组织发展的经费来源，政府拨款占了绝大多数，也正因为对政府拨款的依赖性，致使了非政府组织社会融资能力低，收入结构不合理。非政府组织收入的来源有会员费和服务收费等为代表的行政收费，政府部门的拨款支持，包括个人捐赠、私人基金会以及企业通过项目或合作的形式捐赠在内的慈善事业捐赠等。而现阶段我国非政府组织普遍经费短缺，开展公益活动所需的经费开支与组织的资金能力之间有很大的缺口，而我国非政府组织的收入主要是仅依靠政府支持，作为结果，日常运营上的资金规模较小，收入结构单一。
单一的收入结构存在隐患，政府的资金支持比例过高容易导致非政府组织的竞争意识地下，缺乏运营效率，而营业性收入比例较低表明我国非政府组织与公司企业合作还需进一步完善。此外，在身份不清的前提下，募捐收入比例极低，这从侧面反应了中国的非政府组织缺乏社会影响力和社会公信度。正是以上所述种种原因的共同作用下，我国非政府组织的日常运营处于瓶颈阶段。
外部：
1.非政府组织存在监管不力
在我国，对于非政府组织实行双重分层监管模式，即非政府组织同时有两个上级部门，一个是民政部门，负责登记管理；另一个则是业务主管部门，负责主营业务管理，即同时受到登记管理机关和业务主管单位的双重审核双重监管；而分层管理则强调登记管理部门和业务主管单位的行政管辖范围，必须与非政府组织的活动范围一致。随着市场经济进一步发展深入，这种模式的弊端开始显现。首先，以准入门槛为主的双重监管模式将重点放在准入登记，这也就容易忽视对非
政府组织活动过程的管理，同时，严格的准入登记导致使很多非政府组织无法获得登记而游离于监管之外；其次，由于登记管理机关与日常监管单位在很多情况下并不统一，缺乏信息沟通，造成行政效率低下以及行政成本过高和资源浪费等问题。日常监管机关往往是专门监管非政府组织的部门，其出于部门利益的考虑，也会造成对其违规处罚不力的情况，不仅如此，业务主管单位时常对非政府组织进行与登记部门内容相同的内部监管，进而无法发挥其应有的业务监管职能，造成监管实效大打折扣。
2.非政府组织管理的法制薄弱
总体来说，我国对于非政府组织的法律制度不够健全，有关非政府组织的法律规范和民事规范都很薄弱。这表现在：一方面，立法工作滞后于民间组织的发展，有关民间组织的法规还存在不少问题；另一方面，我国社团立法的层次和质量都不高，一些具有法律效力的条例内容侧重于程序环节，在具体问题上缺乏可操作性；更为重要的是，我们还没有真正意义上的非政府组织管理法律文本。此外，对于不同类型的社会团体，我们也缺乏相应的配套法规。以上这些情况说明，我国非政府组织管理的法制化程度还相当低。因此，完善相应法制法规是我国非政府组织发展的重要前提，任重而道远。
我国非政府组织面临的困境
我国在20世纪以前,尽管在商业和运输业很早就有自主的行业协会,但它们并不是现代意义上的非政府组织,而是传统意义上的帮会。20世纪80年代以来,随着社会进入转型期,中国的社会生活发生了许多引人瞩目的变化,其中之一就是出现了众多的非政府、非营利性质的社团组织。但是由于起步较晚以及长期以来受计划经济的影响，我国非政府组织的发展至今仍面临很多困境，总结起来有以下几点：【非政府组织管理困境】
（一）非政府组织独立性不足
政府和非政府组织行政关系错位，合作有余，分工不足，从属有余，自立不足。首先，政府对非政府组织领导而非指导。现实中，非政府组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排中有很多都是受政府有关部门的领导，政府的行政权力渗透到非政府组织的各个领域；其次,非政府组织参与公共管理是执行而非决策。非政府组织本应是政府与社会的桥梁纽带,反映民意,影响政策,但实际上我国非政府组织仅限于提供公共服务，无法介入政府行政的咨询决策,以执行性参与为主；最后,政府与非政府组织在组织结构上经常出现重叠现象。
（二）对非政府组织监管的法律体系不健全,法制化程度低
虽然总的来说,我国非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就,但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表现在,一方面,立法工作滞后于非政府组织的发展, 有关非政府组织的法规还不完善。比如实体法、单行法、立法内容存在缺失。另一方面,我国非政府组织立法的层次和质量不高,一些具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序,不仅与其它法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。更为重要的是,我们还没有真正完整的非政府组织监管的法律文本,有关的非政府组织登记管理条例都称不上是完整的非政府组织法。这些情况说明,我国非政府组织监督管理的法制化程度还相当低,跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比,差距还相当远。
（三）非政府组织的商业化经营
目前，我国很多本来以公益为目的的非政府组织，像医院、学校等，由于资金的短缺或者营利动机的驱使，以从事商业活动的方式赚取大量利润，将太多的注意力放在了营利活动上，从而与商业化企业的界限日益模糊，忽视、甚至损害了公共福利和社会效益，潜移默化的改变了这些组织的性质。
（四）非政府组织之间的竞争不足
非政府组织虽然不以营利为目的,但仍然需要竞争,以激发组织的创造力,提提高管理和服务水平。但在我国,政府一直以来都反对非政府组织之间的竞争。政府经常合并一些宗旨、业务范围相同或相似的非政府组织。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》也都明文规定:在同一行政区域内,已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,没有必要成立的,对于社会团体和民办非企业单位的申请不予批准。政府的目的是为了控制非政府组织的数量,便于管理,但结果弊大于利。
（五）非政府组织的自我生存与发展能力薄弱。
尽管近年来我国非政府组织的数量保持了较快增长，但非政府组织的注销、撤销和取缔率也很高。这表明非政府组织的自我生存与发展的能力还相当薄弱。目前我国非政府组织筹资能力弱、渠道少，普遍面临经费匮乏的问题；从业人员多为兼职，负责人多由离退休人员担任，人员总体素质不高；管理和服务理念滞后，工作技巧和能力亟待提高。
我国非政府组织发展的对策设计
（一）理念建构
1、 服务理念。
作为政府组织，应当将政府的工作重心由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”。对于自己不该管，也管不好的事，应当下放给市场或者非政府组织。政府应为非政府组织的发展创造良好的空间。
非政府组织也应当加强服务理念。很多非政府组织所承担的职能都是与人民利益息息相关的，具有利他的性质。但是长期以来受计划经济的影响，以及受营利动机的趋势，很多非政府组织要么就官僚作风十足，高高在上，要么就单纯追求盈利的目的，忘记了其存在的根本目的。因此，应当在这些部门中依靠强调组织使命、信念，增强组织人员的为人民服务的精神，培养和强化职业道德。
2、民主理念
我国现阶段，在市场经济发展的同时，社会主义民主理念也得到了相应的发展，但是由于我国社会传统政治文化的深厚沉积，这种发展仍然是不充分的，公民在参与社会管理时的主动性、积极性仍有待于提高。非政府组织的发展从根本上说应建立在高度发达的公民社会的基础之上。因此当前，必须积极培育公民社会，发挥市场经济在作为公民社会的内生主导动力的作用，培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系和自由独立的个性意识，增强社会中的民主氛围，为非政府组织的发展创造良好的土壤。
（二）制度建构
1、 加强政府扶持
（1）政府对非政府组织应重新定位
在我国现阶段，非政府组织在各方面都很容易受到来自政府的控制，独立性缺乏，具有很强的官办色彩。非政府组织常常作为政府机构的附属物而存在。如若这一前提不改变，非政府组织将得不到实质意义的发展。随着我国社会主义民主制度的逐步建立和完善，国家与社会的关系也在不断改善，“国家—民众”的二元结构也在被“国家—公民社会—民众”的三层结构取代。我国政府要在这一变化中赢得主动，就必须改变对非政府组织的定位：非政府组织不应是接受机构精简人员的和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；非政府组织不应是政府职能转
变形式的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；非政府组织不是在与政府争权，而是在帮助政府管理社会。
（2）加强政府资金支持
充足的资金是非政府组织存在和发展的基本因素。因此通过财政手段扶持非政府组织发展是较为有效的途径，要尽快建立政府对非政府组织的资助机制，将这块经费列入政府预算。资金支持应采取多样化的形式，例如可以将一部分原来由政府承担，但是非政府组织也有能力承担的职能以“ 政府采购”的形式，支付一定费用由非政府组织承担；或者可以考虑划拨一部分经费，与非政府组织合作，解决非政府组织缺乏资金的问题。
2、 完善相关法律制度
首先,加强立法工作。针对立法工作滞后于非政府组织的发展、在许多方面无法可依的状况，建立完善的法律框架是当前的首要任务。解决非政府组织单行法缺失、 “一法统揽”的问题，为不同的组织制定不同的法规；与此同时制定一部统一的《非政府组织法》，在这部法律中，应该对非政府组织进行合理分类,应该按照符合我国属于大陆法系的实际情况,把以人为集合的称为社团,而以资金为集合的称为财团,对社团和财团采取不同的监督管理方式；第二,强化法律追惩制度,弱化行政预防,使行政部门以法律为准绳,依法管理；第三,建立统一的职业资格审批制度,从法律上明确各类非政府组织的设立条件和标准,并且要具有可操作性；第四,制定相关行政诉讼法、复议法和程序法,完善对政府非法干预的诉讼途径,为维护非政府组织的合法权益提供相关法律救济。
3、 健全监督制度
首先，改进政府监督体制,使监管体制合理化。
改进政府监督体制主要体现在二个方面:一是变革政府管理重审批,轻监管的模式为轻审批,重监管的模式。有关非政府组织的法律法规对非政府组织的成立提出了人数和资金的要求,导致社会中存在大量未经注册但从事活动的非政府组织,这一部分组织未纳入政府监督管理范围,从而易导致诚信缺失。因此,政府监督管理模式应变为轻审批,重监管模式,加强政府监管职能；二是建立完善的监督体系，加强监督工作落实。在过去的监督工作中，由于第三部门具有产出和服务难以测量，利益相关者具有多样性等特点，政府对非政府组织的监督往往存在缺位现象，政府往往只是对非政府组织进行“年检”，日常工作则放任自流。基于此，当前一方面应该建立一个以民政部门为主体，业务主管部门、媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督和评估体系，以强化非政府组织的公共责任机制；另一方面，应当加强对其日常工作的监督。一则要加强非政府组织的信息公开，便于公众和舆论对非政府组织的监督，二则政府应逐步建立科学、公正、权威的非政府组织诚信评估指标体系，并通过诚信评估机构对非政府组织是否保持非营利性和公益性，是否在登记注册的业务范围内活动，是否具有合法性等进行评估，并对那些诚实守信的非政府组织给予表彰，对那些失信的非政府组织给予批评和曝光，以促进非政府组织间的良性竞争，便于非政府组织更好的发展。
其次，加强非政府组织的问责制建设。
根据发达国家的经验,建立非政府组织的问责机制是加强对非政府组织监督管理的有效途径之。所谓问责指个人或组织对其使用的资源流向及其效用的交待。不仅包括非政府组织内部的自律，以及媒体、公众等社会力量的监督,还包括来自政府规范的问责。政府是非政府组织重要的监督主体之一。以往我国非政府组织的问责交代方式仅限于年检,但由于相关法规对非政府组织的年检的可操作性没有立法规定,使其在实际中成为例行公事,填写表格后上交就了事。而且对于违反年检制度的非政府组织的法律责任和处罚也未作明确规定,唯一的年检制度也作用甚微。因此，应该加强政府对非政府组织的日常监督,重点放在非政府组织的日常运作是否违规上,变监督为服务,使非政府组织主动接受政府的监督。
（三）内部管理机制建构
非政府组织要加强自身管理,提高资源动员能力、活动能力及发展与创新能力，以卓有成效的工作使服务对象受益，获取政府与公众的认可与支持,才能不断推动自身的发展与壮大。具体来看,有以下几个方面需要改进：
1、解决资金不足的难题。必须建立多渠道的资金来源，广开财源，不断扩大信息来源，努力争取各种形式的资助，学会宣传自己，申请项目。在开展公益活动的同时开展与自身业务相符并不以营利为目的的合法经营活动，提高经营性收入比例,努力做到自力更生。
2、解决人才问题。需要大胆创新,在尽可能的范围内提高专职人员的报酬水平,吸收优秀人才,注重吸收高素质的志愿者来弥补人力资源的不足。加强员工培训和组织能力的建设,积极探索开展国际国内的各项合作，通过培训、访问、交流等种种形式开拓视野,努力学习和借鉴国外发展的理论及其经验。
3、改进财务管理与规制。财务的有效管理和规制，是消解社团内部人员腐败，以致组织失灵的基础。在这方面主要应注意：一是要加强盈余分配约束，组织的盈利和剩余不能在领导层和管理层分配；二是加强支出比例约束，用于行政的开支和募集资金的成本的总和与每年总支出的比例必须保持在一定的限度以内；三是加强账目公开规制，账目公开既要面向监督机构，又要面向公众。
非政府组织参与公共危机管理的困境及对策分析
【摘要】通常在公共危机的管理中，政府起着主要的引导作用，然而，公共危机的产生有着各种各样的原因，如果仅凭政府的一己之力是不足以进行应对的。这就需要非政府组织发挥自身优势，积极参与公共危机的管理，以便帮助政府更好的为人们服务。本文就从实际出发，探讨一下非政府组织在参与公共危机管理的过程中所遇到的问题以及应该采取的对策。
【关键词】非政府组织；公共危机管理；面临困境；解决对策
实际上，与政府比较起来，非政府组织在行动力、灵活性、及时性等方面有着天生的优势，但是由于国家规定、社会制约、自身条件等种种限制因素，常常无法完全发挥自己的优势去参与公共危机的管理。如何克服这些困境，在公共危机管理的过程中良好发挥自己的特点和作用，就成了非政府组织管理者需要考虑的问题。下面我们在困境和对策两个方面为非政府组织提出一些建议。
一、非政府组织所面临的问题
（一）缺乏资源
1.资金的缺乏
非政府组织在参与公共危机管理时，严重缺乏物质和资金的支持。物质和资金是保证公共危机能够顺利渡过的基础和条件，如果资金方面不到位，任何组织都无法发挥自己的作用。如今，我国大部分的非政府组织改变了传统的政府领域，开始逐步向公众领域进行过渡，然而在这个特殊时期，政府能够给予的资金支持却下降了。第一，由于在财政收支方面，政府的状态发生了一定的变化，这样就导致政府能够给非政府组织提供的资金数发生了很大程度的下降；第二，政府更希望非政府组织能够自己独立承担完成工作所需的资金量，然而非政府组织在资金方面是相当缺乏的，在物质的使用方面也显得心有余而力不足。这让非政府组织在进行公共危机管理时，无法按照事先计划的方案去完成救助，自然也就发挥不了自己的作用和优势。
2.人力资源的缺乏
在我国的非政府组织中，大多工作人员的学历处于中等水平，高中学历以下和本科水平以上的工作人员只占有极小的比例，缺乏处理公共危机的专业人才。在非政府组织的职员当中，大部分是从政府或者其他相关单位调职的人员，或者是离职、退休人员；至于负责人也有相当一部分是以前在政府工作过的。这样的情况就导致了专业人员比例低，在处理公共危机时不能提供及时的技术支持。另外，许多专业人才都纷纷选择到企业工作，或者出国发展，让非政府组织的人力资源更加得不到保证，处理公共危机时的效率自然就会降低。
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