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浅谈我国环境法治之建设
作者：陈芳
来源：《法制与社会》2014年第23期
摘 要 近年来，由于环境污染而带来的环境问题已经成为影响人们生产和生活的重要因素，因其导致的很多环境问题，如全球气候变暖，“雾霾”指数畸高，“噪音污染”“电磁波辐射”等，已经严重影响了人们所赖以生存的自然环境。因此，为恢复良好的生态环境，也为人类的长远发展谋出路，我国建立了很多环保法律制度和措施，以此来保护和改善生存环境。 关键词 环境法治 法制建设 环境污染
作者简介：陈芳，山西财经大学法学院研究生，研究方向：环境与自然资源保护法学。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-147-02
我国是发展中国家，现阶段正处在社会主义现代化的初级发展阶段，在经济不断发展的前提下，必须要考虑环境成本和经济效益的协调发展，因此我们必须把保护环境作为我国的一项基本国策，加强对环境保护的同时不断的提高经济发展速度和企业生产水平。 在发展经济的过程中，必须要严格监管，要求企业建设符合排污标准的生产设备、尽量采用环保节能的建设材料，对企业自身排放的污染物必须建设污染物处理系统。在人们生活方面：一方面要求人们树立环境保护意识，爱好环境，进行垃圾分类，减少垃圾排放；在平时出行过程中尽量选择公共交通工具，做到绿色出行。通过国家、社会、企业、个人的共同努力，为保护环境贡献自己的一份力量，共同建设一个美丽、干净的家园。
一、我国环境法治的现状
面对着日趋严重的环境问题，国家、政府和社会有关部门对环境污染等问题做出了多方面的努力。首先，国家对已有但不适合现有环境问题的法律法规进行了修订，例如《环境保护法》、《节约能源法》等，与此同时还富裕了地方政府部分立法权限，如《山东省南水北调工程沿线区域水污染条例》等。其次，环保部门对企业和单位的违法排污加大处罚力度。虽然我国在不断完善环境法律法规，严格环境责任，加大执法力度，但由于法本身所具有的的滞后性和现实所具有的不可预料性之间的矛盾导致我国环境保护和治理问题在实施与执行过程中依然存在诸多问题。
二、环境法治的多重保护手段
良好的环境是是人类赖以生存的必要条件，良好的生活环境有助于人们积极的劳动、工作和生活，保护环境人人有责。因此，为了创造良好的生存环境，我们应该从以下几个方面来保护环境，创建良好的生活环境：
依法执政与法制社会环境建设
（文本根据教师授课录音整理）
孙霞 教授
本讲前言
一、法制社会环境的含义及内容
（一）依法执政之法制环境的含义
（二）依法执政之法制环境的内容
二、法律意识和法律文化
（一）法律意识
（二）法律文化
三、法制社会环境的构建
各位领导：
下午好！今天我讲的题目是《依法执政与法制社会环境建设》。这个题目在我们成熟的理论体系中是找不到相应内容的，也就是说它不是我们法律体系当中一个成熟的理论。今天我要讲的内容，和教材重合的地方也不是很多，所以我们听讲的时候可以不去对照教材。
人类社会是一个复杂的大系统，各种因素彼此密切联系、相互交织在一起，其中任何一个因素都离不开其他因素，它的存在都会受到其它因素的影响和制约，它的作用的发挥也有赖于其它因素的协同与配合。我们党依法执政也会受到其它因素的制约，它的作用的发挥也有赖于其它因素的协同与配合，所有这些因素的总和就构成了我们党依法执政所处的环境。
从系统论的角度来说，所谓环境，就是指一个系统之外的、与系统发生着物质、能量、信息交流的各种因素的总和。这在系统论里面叫做环境。所以我们党依法执政所处的环境包括依法执政本身之外的所有的其他社会因素，比如政治的、经济的、文化的等等，我们今天着重研究的是我们党依法执政的法制环境。所谓依法执政，就是我们中国共产党作为执政党，依据宪法和法律行使执政的权力。所以法制环境在诸多环境因素中无疑是最为重要的环境因素，它直接决定着我们党依法执政的水平和成效。法制环境建设是我们党依法执政的一项基础性工作。
这一讲主要研究依法执政的法制坏境的内容，重点将研究法制环境中的深层次因素——法律意识和法律文化，研究如何构建有利于依法执政的法制社会环境。
一、法制社会环境的含义及内容
（一）依法执政之法制环境的含义
依法执政的法制社会环境，主要是指一国或一定区域内推进法制建设所形成的法律制度、社会舆论、主体法律意识及公共秩序等诸因素的总和。它反映了一个国家或一定区域在一定历史时期法制建设所取得的成果和法制的发展水平，是政治文明、物质文明、精神文明发展的标志之一。这个定义来自于我们的教材，是教材的作者们精心推敲选择的一个定义，这里我就不做更多的阐述和发挥。
（二）依法执政之法制环境的内容
从上述对法制社会环境的理解出发，我们认为，有利于依法执政的法制环境主要包括以下三个方面：
1、 完备而高质量的法律。
这既是法治的前提，也是依法执政的前提，建设法治国家首要的条件，就是要有一个完备的法律体系，使社会生活的基本领域和基本方面都能有法可依。我们党依法执政首要的条件，也就是要使我们党的各项工作都有法律依据，不能用党的政策来代替国家的法律法规。
第一个方面，要有完备的法律体系。所谓完备的法律体系，我们一般用这么12个字来概括：部门齐全、结构严谨、内部和谐。所谓部门齐全就是有法可依，凡是需要由法律来调整的社会领域都能有相应的法律；结构严谨、内部和谐是说法律体系内在的那种良好状态，法律部门与部门之间、不同效力等级的法律渊源之间，应该具有内部和谐一致统一的特点，不能互相抵触、矛盾和冲突。到现在为止可以说，中国特色的社会主义法律体系的框架已经基本形成，但羽翼尚未丰满，有一些重要的法律我们尚未出台，比如说《民法典》。《物权法》我们已经颁布了，但是在市场经济的条件下，民法是重要的基础性的法律，它是反映市场经济运行机制的法律；还有一些法律，比如一些政治性立法，我觉得从我们党依法执政的角度看，《党政关系法》就是一部非常重要的法律，因为我们曾经有过一个历史时期，我们强调党的一元化的领导甚至是党的最高领导人个人说了算的，导致党的领导权和国家的统治权不分，以党代政，以党代法。要防止类似的现象出现，我们就需要规范党政关系，所以这部法律是需要出台的。
第二个方面，完备的法律还要高质量。我们不仅要有法可依，而且要解决一个所依之法的性质问题。古希腊的亚里士多德在谈到什么是法治的时候说，法治包含两重含义：一重含义是说，法律得到人们的普遍服从；第二重含义是说，人们普遍服从的法律本身是制定得良好的法律。这里就提出了一个“良法”的问题，所以说法治应该是良法之治，良法之治应当是我们建设法治国家的要求之一，我们要建设的法治国家应该是现代化的、良法之治的法治国家。
我们党的十一届三中全会公报确立了社会主义法制建设的十六字方针：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这十六个字实际上只说了两个东西，一是要有法，第二是要用好法、严格执法，但没有包含良法之治的意思。实际上法治最简单地说，应该包含三个意思：一是要有法，二是要有良法，三是要有良好的法的实行。所以从这个角度看，我们的十六字方针是有所欠缺的。当然，当时能提出这个方针是难能可贵的，而且正是由于这个方针的提出，三十年来我们的法制建设才取得了如此辉煌的成就。但是在今天看来，它也应当要与时俱进地改善。
所谓良法，它是立法活动创造的高质量的产品，是立法者应当追求的法律的理想或应然的状态。研究良法问题，有助于我们在法制建设中把握正确的方向。一方面，能够以正确的价值取向来指导我们的立法，保证我们制定的法律是良法、善法而非恶法；另一方面，也可以为我们现实的法律提供一个衡量和评判的尺度，让我们看到现实的法律存在着怎样的差距，明确努力的方向，从而决定对它的修改、完善和废除。
那么什么样的法是良法？关于这个问题，我想我们可以从两个角度去思考。一个角度就是把法律放在整个社会大系统中，从它的社会功能和社会定位的角度来确立其衡量标准，因为法律不是为自己而存在的，而是为整个社会的建设和发展服务的。所以我们现在讲法治理念，其中一个理念叫做服务全局。把法律放在整个社会大系统当中来看，什么样的法是好的法？我把它叫作良法的外在尺度。对此，可以从几个层次来分析：
第一个层次，法律是社会调控的手段，它的目的是通过调整人们的行为，进而调整社会关系，最后实现整个社会的一种有序化的状态，也就是说，要建立一种良好的社会秩序。所以凡是有利于建立良好的社会秩序、能够促进社会进步的法律就是好的法律。
这是一个层面，那么再往深层次看，法律属于上层建筑的范畴。法律作为上层建筑的一个部分，是由经济基础决定的。同时，它的历史使命就在于为经济基础服务，要巩固、促进它赖以存在的经济基础。所以，一个国家、一个时代的法律是不是有利于巩固、促进它赖以存在的经济基础，是评判法律善恶优劣的一个标准。
第三个层次，一个社会最深层的基础和人类社会发展最终的推动力量是生产力，所以生产力标准作为唯物史观的基本观点就应运而生了。这最初是列宁提出来的，他说：“生产力的发展，这是社会进步的最高标准。”后来毛泽东在《论联合政府》中指出：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底 看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小,看它是束缚生产力的,还是解放生产力的。”共产党也好，国民党也好，他们的政策究竟怎么样，就看对人民的生产力起什么样的作用。后来，我们党在十三大的时候，我印象特别深：一个是提出了社会主义初级阶段，对我们当今阶段作了正确的历史定位；另外一个就是提出了生产力标准的问题，把是否有利于生产力发展作为衡量和评判我们一切路线方针政策正确与否、我们的改革开放、现代化建设和各项工作成败得失的根本标准。所以生产力的标准应当是衡量我们法律善恶优劣的根本标准。但是我们要在前面加四个字：归根到底。我们的法律好不好，在归根到底的意义上要看它能不能促进我们的生产力发展。为什么要加这四个字呢？因为社会生活是非常复杂的，法律是各个方面的，经济领域的法律比如说民商事法律、经济类法律中的《合同法》、《物权法》、《公司法》等，它们可以直接地促进生产力的发展。但是有一些法律比如《立法法》、《法官法》就不能说它们能直接促进生产力的发展。但是，所有的法律归根到底的意义上都要有利于这个时期社会生产力的发展。
从这个外在的角度来看，良法的标准应该包括这三个方面。这是一个角度。
第二个思考的角度，就是把法律从整个社会大系统当中独立出来，我们去考察它的内在规定性，由此来确定、评判一个法律好还是不好，我把它叫作良法德内在尺度。我们也可以从三个方面来分析：
第一个方面就是从法的内容来看。良好的法律应当是准确地反映和把握了事物客观规律的法律。关于这个问题马克思有一些非常精辟的论述，马克思说，“法律是人的行为本身必备的规律，是人的生活的自觉反映。”马克思还说，“立法者应当把自己看作一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”这是什么意思呢？我们知道，“科学技术”这四个字是经常一起出现的，但实际上科学和技术是有区别的。科学是一种真理，是对客观世界本来就有的规律的一种揭示。我们说牛顿的力学、爱因斯坦的相对论都是对客观世界本来就有的规律的一种揭示、表述、描述、阐述，所以它不是制造、不是发明、不是创造。但是技术就不是这样，技术是可以申请专利的，申请专利的技术有一个条件就是必须具有新颖性、创造性，也就是前人所没有达到的，是一种创造。所以马克思强调我们只能把立法者看成是科学家，立法者只是揭示、描述、表述了事物本来就存在的规律，而不是一种从无到有的创造，就是讲我们要遵循客观规律。
那么法律反映和利用客观规律来调控社会、改造社会的内在机理是怎样的呢？法律是通过权利和义务的机制来引导人的行为的，法律条文直接规定的是你有什么权利和义务，那怎么跟客观规律联系起来，这是一种什么样的机制呢？实际上是这样的，你不能用法律去调整规律，法律只能来调整人的行为，哪怕是人的行为的规律，也是客观的。我们说规律的客观性可以归结为三句话：规律是不能创造的，不能改变的，不能消灭的。但是我们可以在认识客观规律的基础上，来设计法律条文，来规定人们的权利和义务，引导人们的行为，让他们的行为顺应或者合乎客观规律，不要逆规律而上。这样，我们就会取得好的效果，就不会受到规律的惩罚。
比如说，近亲结婚必然导致人口质量下降，这是婚姻状况与人口质量的一种必然的内在联系。对于这个我们现在看得越来清楚了，但是古人表兄妹之间结婚也相当普遍，《红楼梦》里面的贾宝玉无论是和林黛玉还是和薛宝钗，都是近亲结婚。现在人们都认识到，这是会影响人口质量的。而且一对夫妇，假如双方原来相隔的距离越远，生活情形越不相同，他们生下来的后代就会越优秀。所以从这么一个规律出发，世界各国大都作出了这样的规定：禁止直系血亲和三代以内旁系血亲结婚。这就是为了避免人们的婚姻
行为受到客观规律的惩罚。
法律所调整的社会领域是全方位的，所以法律要反映的客观规律也是多方面的。第一个方面的规律是市场经济的规律。市场经济的规律，最重要的就是价值规律和竞争规律。市场经济的一个重要特点，也就是它与计划经济相区别的地方，就是它是通过价格机制，具有平等地位的主体通过公平竞争，形成一种价格导向，引导资源向高效益部门流动。价格是价值的反映，所以市场经济条件下价格必须是真实的，不是扭曲的。这样，价格信息引导人们的投资、消费，那么最终引导资源向高效益部门流动，所以我们的法律必须要符合这个规律。世界上有一些法律为什么被人们公认为是高质量的法律，比如1804年颁布的《拿破仑法典》。拿破仑对这部法典非常满意，他曾非常自豪地说：“我的光荣不在于我打胜了40多个战役，滑铁卢会摧毁这么多胜利；但是不会被任何东西摧毁的，会永远存在的，是我们的《民法典》。”事实也正是如此，这部法典到现在已有200多年，不要进行过多的修改仍然可以适用。当时法国人就意识到这部法律的巨大成功。在它通过以后，就在议会大厅里面竖起了一尊拿破仑的白色大理石雕像，以表彰他的历史功绩。这部法律之所以取得这么大的成功，就是因为它准确地把握了市场经济的规律。市场经济还有一些规律，比如竞争规律。市场经济必须公平竞争，不能垄断，所以《反不正当竞争法》、《反垄断法》等就是必备的、必需的。
第二方面是政治运作中的规律，政治运作中需要遵循权力制衡和权力制约的规律。孟德斯鸠最先指出：“有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人行使权力一直到遇有界限的地方才休止。”所以我们赋予国家机关权力的同时要规定它的界限，现在有一个词用得非常好，叫“权限”，就是权力和权力的界限。在这个问题上，我觉得我们在一些制度的设计上，好像没有这样一种很强的意识。比如说，我们的四套班子相互兼职和交叉任职相当普遍，党的书记兼人大主任，党的副书记是政府的第一把手，省长、市长、县长、区长，我们的党委副书记、政府的副职，又可能兼政协主席。这些机构之间的相互兼职、交叉任职所带来的结果，就是相互之间权力制衡、制约的弱化。
当今中国的政治体制架构应该说是近现代民主法治理论的产物，但是我们的权力制衡、权力制约的意识却不强，这可能和我们的法律文化环境有关系，也就是和我们长期的民族传统文化有关系。学界普遍认为，西方法治的文化基础是性恶论，他们觉得人性是恶的，对人性不可信赖，那权力就更加恶了，权力是“恶的平方”。所以他们对制度的设计是建筑在对人性和权力不信任的基础上的。美国一个总统叫杰弗逊的说过这样的话：“自由政府是建立在猜疑之上，而不是建立在信任之上的。”华盛顿在他的告别演说中也非常清醒地告诫人们：“要正确估计支配人类心灵的对权力的迷恋及滥用权力的癖好。”
这段时间中央电视台《百家讲坛》在讲《武则天》，武则天时代的一桩疑案，小公主，她自己生的女儿，人们认为就是她自己杀害的的。主讲人也是这么看的，可能就是她杀害了，然后嫁祸于王皇后，企图废后，自己取而代之。为了达到这么一个目的，可以泯灭作为一个母亲的良心、人性。所以我觉得权力这个东西，的确可能让人迷恋，不惜一切地狂热追求的，所以要予以制约和监督的。而我们中国的传统法律文化，虽然早期的时候争论过人性到底是善还是恶，但后来主流的看法是人性善，儿童启蒙读物《三字经》的第一句话就是“人之初，性本善”，所以相信有一些不会腐败的“善良”的权力，缺乏有效的权力制约机制。
在我们国家，实际上有些历史时期的权力架构中，还是存在制约的，比如说隋唐时期的相权，它是由三个省来分掌的：一个叫中书省，它大致像一个决策机构，它起草的文件、作的决策要经过门下省的审核，门下省如果同意，就加盖一个印，叫“中书门下之印”，然后就发往尚书省去执行，如果门下省不同意，那就发回去重新起草。所以决策、审核、执行是三个机关分掌的，相互之间的权力有制衡。清朝的时候我们也是有分权制衡的，清代的司法机关——三法司将审判职能给刑部，审核职能给大理寺，监察职能给都察院。但有个共同特点，就是对最高权力都没有制约，对皇权没有制约。有人说相权可以制约皇权，比如说唐太宗时期的魏征，对唐太宗就有所制约。但我们几千年的封建社会，唐太宗与魏征的这么一种君臣关系在我们脑子里留下了最突出的印象，那说明魏征现象不是经常出现，不是大量、大批地出现的，这只是一种个别现象，是以唐太宗李世民个人的气度、开明为前提的，没有制度的保障，而宰相是由皇帝直接任免的，所以缺少对最高权力的制约，中国古代老百姓是只反贪官不反皇帝的。
这一点在西方的观念就不太一样了，他们觉得任何领袖都是靠不住的，这是一个普遍的规律。作为一个人来说，人性都有弱点，所以要通过制度来加以约束，尽量地避免政治风险。这一点也被一些事实所证明，比如说美国的两任总统尼克松和克林顿，尼克松当年的水门丑闻，当独立检察官要求他交出涉案的录音带时，白宫以总统享有特权为名拒不交出。结果是由23名公民组成的大陪审团一致作出裁决，要求他交出涉案的录音带，他才不得不交出，并且直接导致他下台。另外一位总统克林顿，琼斯女士状告他性骚扰，这是个民事案件。当时法庭发来传票以后，白宫以总统公务繁忙为由，要求法院等他任职期满卸任以后再审这个案子。这当然是不可能的，美国联邦最高法院九名大法官一致作出裁决，总统即使在任，也要为民事案件出庭。这两位总统应该说都具有比较高超的政治才能，而且是在美国这样一个有着如此深厚的宪政文化的国度里，他们对司法的第一反应还是诉诸特权，企图逃避法律的制裁。这是我们人性中的弱点，也不例外地存在于这两任总统中，这一点也不奇怪，因为他们也是普通人，一方面他们是领袖，另一方面他们也是人，人与生俱来就有的那些弱点、缺点他们也有。所以我们要通过制度，通过体现人民意志的宪法和宪法权利来制约权力，防止政治风险。这是第二个方面的规律。
再比如说，有人的心理、生理发育与成长的规律，我们的法律当中，关于人的权利能力的规定、关于行为能力的规定、关于责任能力的规定，实际上就是遵循这样的规律，比如说我们《民法》当中规定，人的民事行为能力，就是自己以独立的行为去行使权利、履行义务，这样的能力是分几个层次的：10岁以下的孩子是完全无民事行为能力的；10岁到18岁是限制民事行为能力的；18岁以上是完全民事行为能力人。这样一个规定是与人的生理、心理发育相适应的。10岁以下的孩子，他的心智发育非常不成熟，那么10岁以上的孩子他做出与他的年龄、智力相适应的行为可以认为是有效的；但如果说是不相适应的行为，就不能认为是有效的了。比如说，一个中学生去买个快译通，这个倒还是可以的，但是如果把房子卖掉，你能认为这是有效的吗？按照我们现在《合同法》的规定，是效力待定的合同，谁来定呢？他的监护人比如他的父母来决定。他的父母说：“80万把这房子卖掉，不错，可以。我们在家议论过，这房子75万就可以卖了，卖到80万，可以。”那么，这就是有效的合同了。但如果他父母说：“这怎么行，他一个小孩怎么能卖房子？”那这就没有效。遵循这方面的规律是非常重要的，这个重要性在有些领域就非常突出。比如，《劳动法》里面规定，
劳动的权利能力，是从年满16周岁开始的。“年满16周岁”，这就非常重要，如果在这个年龄之下，他的心智都没有发育成熟，你还让他参加劳动，那种高度现代化的、自动化的劳动，如果出个事故还得了吗？不要说这样一种劳动，就是当保姆，他也不能胜任。有这样一个案例，长春市的有一户人家找了个小女孩当保姆，让她带他们家15个月大的小男孩。有一天中午，这个孩子不知道怎么回事哭闹不止，这个小保姆就把他扔在地上，这个小孩就哭得更厉害了，她就把他抱到床上，在他胸口猛捶了几下，然后抓住那小孩子的两只脚，把他头朝下脚朝上地晃来晃去。这个小孩一挣扎，就头部着地掉在地板上，当时就死了。小保姆赶快打电话叫孩子的爸爸回来。他爸爸回来一看这个样子急死了，问她怎么回事，但她不说，就是哭。后来，带到派出所，才问出了这个事情的原委。再一问，小保姆还不满14周岁。一个不满14周岁的孩子给人家带孩子，酿成如此的惨祸，就有一定的必然性，偶然中有必然。所以，这一方面的法律就要符合人的生理、心理发育的规律。再比如说，我们的刑法里面规定：14周岁以下的人任何行为都不承担刑事责任。因为14周岁以下是完全无刑事能力人。但现在也出现了这样的案子：一个13周岁的男孩子，强奸了邻村的一个小姑娘，强奸了以后这个女孩子家告发他。但这个男孩子被抓去了又被放回，因为他没有达到刑事责任年龄，14岁以下的人做任何事情都不会承担责任的，14岁到16岁的人只有犯下八种重要的罪（故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒）才承担责任。这样，这个女方的家人就非常不平：难道就那么算了？于是他们去打民事官司，结果民事赔偿赔了九千多块钱。结果那个男孩子的父亲也是一个不懂事的人，他在家里一天到晚地责怪、数落这个男孩子，说：“你能啊，你有本事啊，你有本事就去摆平啊，你怎么不摆平呢，你让家里出这个钱啊？”他一想：“对哦，怎么摆平呢？”结果，有一天夜里，他趁着夜色，潜入了这个女孩子的家里。这个女孩子的家里也很穷，父亲出去打工挣钱了，她和她的母亲一起睡在一个房间里。这个男孩子就当着这个女孩子的面，活活地把她的母亲杀害了。两桩大案：一是强奸，二是杀死人。但是对这个孩子是毫无办法。所以这件案子引起了刑法学界的震动，我们现在规定的14周岁这样一个年龄是不是还合理，当然也不能说因为一个案子就改变《刑法》的这个规定，但是起码引起了人们的思考。我们1979年的《刑法》就是这样规定的，1997年的《刑法》里继续沿用了这个规定。这几十年来，随着生活条件的改善，孩子的生理、心理的成熟也提前了。所有这些规定都要反映人的心理、生理发育的规律。
此外，还有资源利用、环境保护的规律，这个问题现在在世界范围内都是人们非常关注的。对江苏省来说，今年的一些大事也更加引起了我们的重视，我们不得不考虑我们的生存环境问题。
这是一个方面，良好的法律应当是反映和合乎客观规律的法律。
第二个方面，就是从法律的价值取向来看，它应当合乎正义、反映广大人民的利益。人类思想史上许多思想家都提出了法律正义性的问题，在传统的观点中，认为良好的法律主要就是合乎正义或者是合乎道德的法律。所以他们就认为，法律应该为天下所有人谋福利，或者以全社会的公共利益为依归等等。的确是这样，一个国家的法律只有在它的宗旨和目的是为社会绝大多数人谋福利的情况下，才是良好的法律；如果这个法律只是服务于少数人、特别是只为强势集团的利益服务，而置大多数人，特别是那些弱势群体的利益于不顾，那这样的法律肯定就不是良法，而是恶法了。
由于法律制度实质上就是利益制度，即保障和维护利益的制度。所以正义作为一种制度性安排，其实质内容就是在全社会中以公平的方式来分配权利和义务，合理地分配社会的利益。我们应当在政治权利和民事权利的分配中，以无差别对待的原则给予所有的公民以同等的权利，当然也要承担同等的义务。同时，我们应该通过一些法律和政策的设计逐步缩小实际生活中事实上存在的不平等，照顾到那些弱势群体的利益，使他们具备更好的生存发展条件。
这是我们衡量和评判法律、公共政策、重要决策善恶优劣的一个重要尺度。从这个角度我们就可以看出什么样的法律是好的、什么样的法律是不好的，或者说什么样的决策、政策是好的，而什么决策是不好的。比如说广州曾经为了解决城市交通拥堵的问题，决定禁止电动自行车上路。这个政策一出台，不仅引起了广州市民的热议，而且全国范围内引起了人们的普遍关注。因为它的价值取向有问题，这项决策究竟代表了谁的利益？电动车主要是中低收入阶层的交通工具，禁令一出，这些中低收入者的出行自由就受到限制，而他们出行的权利给谁让路啊？给那些拥有公车的人、拥有机动车的人——就是给那些比较富裕的社会成员让路。而北京就不是这样的思路了，北京在“中非论坛”期间为了缓解交通的压力，封存了49万辆公车，为其他市民的出行让路。结果记者调查的结论是，这一举措对公务活动没有丝毫的影响。广州市和北京市要解决的其实是同一个问题、同一个矛盾，却采取了完全不同的措施，这就体现了不同的价值取向。所以法律究竟代表了谁的利益、是不是合乎正义，这是我们评判法律、评判决策的重要尺度。现在各地政府纷纷出台一些措施，大力发展公共交通。深圳市政府在政府工作报告当中，就写明了发展公共交通网络、降低票价，从而减轻市民出行的费用。现在北京的地铁也在取消月票的同时进行票价的调整，采取这样代表大多数人的利益的措施，人民拍手称快。我们在座的各位领导，你们很多人也许是不大坐公交车的。而包括我在内，一般坐公交车，票价是1块钱还是2块钱？我们是不会计较的。但是我们也看到，有些人在车站等，他们为省钱，不坐空调车，只坐1块钱的公交车。所以我觉得降低票价对这些群众来说是具有实际意义的。昨天我看了《焦点访谈》，里面报道了厦门搞社会保障性住房，解决了夹心层（我们现在对那些最贫困的人有廉租房等特殊照顾政策，但那些既达不到贫困标准又买不起房子的人叫做夹心层）的住房问题。一个家庭只要是人均居住面积不满12平方米而且家庭年收入在50000元以下的，就可以申请社会保障性住房：一个人的可以申请一居室；夫妇两人带着小孩的，可以申请两居室；再多的还有三居室。我们泰州也有个政策叫“共同持有产权”——先是政府出一部分钱和你一起买，你稍微交一点租金，经过若干年你有钱了，你就可以把这一部分产权买下来。这样的措施就是大家拍手称快的，就是一个好的决策，所以这是一个衡量评判法律的尺度。
第三个方面就是良好的法律应当具有形式科学性。法律的形式科学性，从微观层面上看，就是指法律规则含义明确、具体，内部结构完整，逻辑严密；法律所使用的语言文字必须准确、明晰、严谨和前后一贯，不能含糊不清、模棱两可、晦涩难懂、前后矛盾。从宏观的角度看，一个国家的所有的法律构成了一个体系，其内部应该是和谐、统一、不矛盾、不抵触的。这叫法律的形式科学性。
总之，就法的内在要素而言，良法、善法应当是符合上述三个条件的法律，即它应当准确地反映被调整对象的本质和规律，应
当合乎正义和广大人民的利益，应当具有形式科学性。
我们怎么看待法律的善恶优劣，我想可以从这么两个角度去评判，这是法治社会环境的第一个方面的内容，即完备而高质量的法律。
2、 良好的法律秩序。
法治最终要表现为一种法律秩序。达到某种法律秩序既是法治的目标和结果，或法制建设要达到的一种状态，同时也是衡量是否厉行法治的一个重要指标。同时，良好的法律秩序又是进一步推进法治，实行依法执政的重要条件。
什么是法律秩序？苏联法学家雅维茨有这么一个界定，他说：“法律秩序是社会关系的这样一种状态，它是法律规范与法律实际实现的结果，它保证社会所有成员无阻碍地享受赋予他们的权利并履行他们的法律义务。”但是为法律秩序就是法律得到很好的贯彻落实于这种达到的一种状态。”这是人们很好地行使权利、履行义务而形成的一种状态，叫做法律秩序。我们国内的法学界认为法律秩序包含两层意思，一层意思是社会生活的各个方面都已经纳入了法治化的轨道，人们有明确的权利和义务；第二层意思是人们能够严格地按照法律的规定去行使权利、履行义务，彼此之间形成一种法律关系。法律关系是法理学的一个基本概念，它是说人们按照法律规定去行为所形成的一种权利和义务关系。所以有法学家呼吁我们要大力弘扬和倡导法律关系的意识，就是每一个人都能够按照法律的规定去行为，在人与人之间形成一种合乎法律要求的权利义务关系，那么这样一种关系就叫做法律关系。所有的法律关系的总和就是法律秩序。所有的社会成员都能够严格按照法律的规定去行为，在人们之间就会形成合乎法律规定的权利义务关系，那么这个社会就是一种有秩序的状态。在这样的法律秩序的基础上才有可能形成有条不紊、充满活力的社会秩序。良好的社会秩序我们可以用着四句话来概括：政治局势稳定，经济效益增长，道德秩序健康，人民生活安宁。这样一种状态在古代叫“太平盛世”。太平盛世我们历史上出现过几次，比如成康之治、文景之治、贞观之治、康乾之治。太平盛世的出现是政治、经济等等各方面健康运行的结果，但其中一个非常重要、甚至是最重要的原因就是法制昌明。所以这些太平盛世一个共同的标志，就是上至皇帝下至百官臣民，都能够自觉和不自觉地重法守法，不徇私枉法，不枉杀臣民，不僭越法律。当然，古代社会的法制昌明和现代社会的良好法律秩序不可同日而语，但是也有相通的地方。
3、 现代化的法律意识和法律文化
法治环境内容的第三个方面，就是现代化的法律意识和法律文化，这是法治，亦是依法执政深层的社会基础。正如我们常说的，实现现代化的关键是人的现代化，法制现代化的核心亦是法律实践主体——人的现代化。一个社会，一个国家，只有它的社会成员从心理、态度到行为方式都能够和法制现代化的历史进程相互协调，这个国家的法制现代化才有可能得以实现，法治国家的建立才有可能。所以影响和制约法治建设和我们依法执政的核心要素是全体公民，特别是各级党政领导干部、国家机关工作人员的法律素质。法律素质中最基本的要素就是人们的法律意识和观念，而人们的法律意识又深受这个民族和国家的法律文化的影响。关于这个问题，不少的法学家，都提出了这么一个看法，强调法律文化、意识、观念的重要性。美国的法学家弗里德曼认为，法制系统中的文化要素，即人们对待法律的态度、信仰、思想和期待，是开关法律机器的指令。米歇尔·诺瓦克也说过：“观念就是现实生活中的一部分，但今天它已获得了比现实更大的力量。”总之，法律意识和法律文化与一个国家的法治化程度有着非常密切得关系，甚至可以说起着一种决定性的作用，有着什么样的法律意识和法律文化，就有什么程度的法治状态。
法律意识和法律文化是如此的重要，那么我们国家的法律文化和公民，特别是各级领导干部、国家机关工作人员的法治观念、法律意识的现状如何呢？我想，是不是可以用这么四个字来形容：不容乐观。甚至还可以用另外四个字：令人堪忧。我们国家改革开放近三十年来，人们比较普遍的看法，是觉得我们的法制建设从立法的角度来说取得了很大的成就，但是实行的状况并不令人满意，立法成就很突出，而执法和司法显得滞后或不协调，甚至把这个法的执行不力看作是法制建设的一种瓶颈因素。北京大学的周旺生教授，在2003年的时候写了一篇文章，题目是《论法之难行之源》，探讨了我国法律难以实行的原因，文章的前提就是我们国家法律难以实行或者实行的状况不令人满意。他说，改革开放以后20多年，我国法的实行的状况所呈现给我们的是一派使人心情沉重的景象，法之难行成为社会实际生活的一个显豁病症。他举了两个方面的例子来说明这个问题。一个是所制定的法律、法规中，绝大多数事实上没有被当作法看待，没有起到法所应起的作用。我们的法院经常据以办案的法律大概在30部左右，用得比较多的大概也就50部左右。这个数字是什么概念呢？按照2004年10月份胡锦涛主席在纪念全国人大成立50周年的大会上提供的一个数据，1978年改革开放以后，我们制定的现行有效的法律（就是全国人大和全国人大常委会制定的法律，现行有效的，已经清除掉的、已经失效的不算）是200多部，那么200多部法律法官们作为判案依据的就是30—50部，也就是说，我们有70-80%的法律没有进入法官的视野，这是法的有名无实，未能进入诉讼领域作为司法机关办案根据，是不能称之为真正法律的。这是一个方面的问题。
第二个方面的问题，他说我们的法律确立了很多制度，但是不少制度却是闲置不用的。比如说我们的《宪法》规定，全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规。这是全国人大常委会对行政法规和地方性法规的一种监督权。如果说下位法同上位法发生冲突，那么全国人大常委会就有权撤销下位法；国务院也有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章。2000年颁布的《立法法》也作了同样的规定。但是到周旺生教授2003年写这篇文章为止，他说，我们的全国人大常委会也好，国务院也好，从来没有撤销过一起这样和上位法发生冲突的法规。那么，是不是真的就不存在下位法和上位法相冲突的问题呢？那当然不是。这类问题我们即便不说是比比皆是，但也绝不是凤毛麟角的。早在90年代初的时候，就曾经有过这么一个案子：国家有一个《渔业法》，福建省人大出台了一个渔业法实施办法，这么一个地方性法规里有一个规定说，渔民如果没有取得捕捞许可证而捕捞，情节严重的话，可以没收渔船。结果有个渔民被没收渔船以后，就诉讼打官司。法院在审理这个案子的过程中，发现福建省的地方性法规和国家的《渔业法》规定是不一致的。《渔业法》规定，没有获得捕捞许可证，情节严重的，是“没收渔具”。而福建省地方性法规把“没收渔具”扩展到“没收渔船”，那渔民当然就不服了。但福建省高级人民法院也不能直接否定省人大所制定的地方性法规，只好向最高人民法院请示。最高人民法院经过研究，会同全国人大法工委和国务院法制局，最后得出的结论就是：福建省的这一条地方性法规是与《渔业法》的规定相冲突的，应当适用《渔业法》的规定。通过
依法执政与法制社会环境建设
（文本根据教师授课录音整理）
孙霞 教授
本讲前言
一、法制社会环境的含义及内容
（一）依法执政之法制环境的含义
（二）依法执政之法制环境的内容【法制环境建设的意义】
二、法律意识和法律文化
（一）法律意识
（二）法律文化
三、法制社会环境的构建
各位领导：
下午好！今天我讲的题目是《依法执政与法制社会环境建设》。这个题目在我们成熟的理论体系中是找不到相应内容的，也就是说它不是我们法律体系当中一个成熟的理论。今天我要讲的内容，和教材重合的地方也不是很多，所以我们听讲的时候可以不去对照教材。
人类社会是一个复杂的大系统，各种因素彼此密切联系、相互交织在一起，其中任何一个因素都离不开其他因素，它的存在都会受到其它因素的影响和制约，它的作用的发挥也有赖于其它因素的协同与配合。我们党依法执政也会受到其它因素的制约，它的作用的发挥也有赖于其它因素的协同与配合，所有这些因素的总和就构成了我们党依法执政所处的环境。
从系统论的角度来说，所谓环境，就是指一个系统之外的、与系统发生着物质、能量、信息交流的各种因素的总和。这在系统论里面叫做环境。所以我们党依法执政所处的环境包括依法执政本身之外的所有的其他社会因素，比如政治的、经济的、文化的等等，我们今天着重研究的是我们党依法执政的法制环境。所谓依法执政，就是我们中国共产党作为执政党，依据宪法和法律行使执政的权力。所以法制环境在诸多环境因素中无疑是最为重要的环境因素，它直接决定着我们党依法执政的水平和成效。法制环境建设是我们党依法执政的一项基础性工作。
这一讲主要研究依法执政的法制坏境的内容，重点将研究法制环境中的深层次因素——法律意识和法律文化，研究如何构建有利于依法执政的法制社会环境。
一、法制社会环境的含义及内容
（一）依法执政之法制环境的含义
依法执政的法制社会环境，主要是指一国或一定区域内推进法制建设所形成的法律制度、社会舆论、主体法律意识及公共秩序等诸因素的总和。它反映了一个国家或一定区域在一定历史时期法制建设所取得的成果和法制的发展水平，是政治文明、物质文明、精神文明发展的标志之一。这个定义来自于我们的教材，是教材的作者们精心推敲选择的一个定义，这里我就不做更多的阐述和发挥。
（二）依法执政之法制环境的内容
从上述对法制社会环境的理解出发，我们认为，有利于依法执政的法制环境主要包括以下三个方面：
1、 完备而高质量的法律。
这既是法治的前提，也是依法执政的前提，建设法治国家首要的条件，就是要有一个完备的法律体系，使社会生活的基本领域和基本方面都能有法可依。我们党依法执政首要的条件，也就是要使我们党的各项工作都有法律依据，不能用党的政策来代替国家的法律法规。
第一个方面，要有完备的法律体系。所谓完备的法律体系，我们一般用这么12个字来概括：部门齐全、结构严谨、内部和谐。所谓部门齐全就是有法可依，凡是需要由法律来调整的社会领域都能有相应的法律；结构严谨、内部和谐是说法律体系内在的那种良好状态，法律部门与部门之间、不同效力等级的法律渊源之间，应该具有内部和谐一致统一的特点，不能互相抵触、矛盾和冲突。到现在为止可以说，中国特色的社会主义法律体系的框架已经基本形成，但羽翼尚未丰满，有一些重要的法律我们尚未出台，比如说《民法典》。《物权法》我们已经颁布了，但是在市场经济的条件下，民法是重要的基础性的法律，它是反映市场经济运行机制的法律；还有一些法律，比如一些政治性立法，我觉得从我们党依法执政的角度看，《党政关系法》就是一部非常重要的法律，因为我们曾经有过一个历史时期，我们强调党的一元化的领导甚至是党的最高领导人个人说了算的，导致党的领导权和国家的统治权不分，以党代政，以党代法。要防止类似的现象出现，我们就需要规范党政关系，所以这部法律是需要出台的。
第二个方面，完备的法律还要高质量。我们不仅要有法可依，而且要解决一个所依之法的性质问题。古希腊的亚里士多德在谈到什么是法治的时候说，法治包含两重含义：一重含义是说，法律得到人们的普遍服从；第二重含义是说，人们普遍服从的法律本身是制定得良好的法律。这里就提出了一个“良法”的问题，所以说法治应该是良法之治，良法之治应当是我们建设法治国家的要求之一，我们要建设的法治国家应该是现代化的、良法之治的法治国家。
我们党的十一届三中全会公报确立了社会主义法制建设的十六字方针：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这十六个字实际上只说了两个东西，一是要有法，第二是要用好法、严格执法，但没有包含良法之治的意思。实际上法治最简单地说，应该包含三个意思：一是要有法，二是要有良法，三是要有良好的法的实行。所以从这个角度看，我们的十六字方针是有所欠缺的。当然，当时能提出这个方针是难能可贵的，而且正是由于这个方针的提出，三十年来我们的法制建设才取得了如此辉煌的成就。但是在今天看来，它也应当要与时俱进地改善。
所谓良法，它是立法活动创造的高质量的产品，是立法者应当追求的法律的理想或应然的状态。研究良法问题，有助于我们在法制建设中把握正确的方向。一方面，能够以正确的价值取向来指导我们的立法，保证我们制定的法律是良法、善法而非恶法；另一方面，也可以为我们现实的法律提供一个衡量和评判的尺度，让我们看到现实的法律存在着怎样的差距，明确努力的方向，从而决定对它的修改、完善和废除。
那么什么样的法是良法？关于这个问题，我想我们可以从两个角度去思考。一个角度就是把法律放在整个社会大系统中，从它的社会功能和社会定位的角度来确立其衡量标准，因为法律不是为自己而存在的，而是为整个社会的建设和发展服务的。所以我们现在讲法治理念，其中一个理念叫做服务全局。把法律放在整个社会大系统当中来看，什么样的法是好的法？我把它叫作良法的外在尺度。对此，可以从几个层次来分析：
第一个层次，法律是社会调控的手段，它的目的是通过调整人们的行为，进而调整社会关系，最后实现整个社会的一种有序化的状态，也就是说，要建立一种良好的社会秩序。所以凡是有利于建立良好的社会秩序、能够促进社会进步的法律就是好的法律。
这是一个层面，那么再往深层次看，法律属于上层建筑的范畴。法律作为上层建筑的一个部分，是由经济基础决定的。同时，它的历史使命就在于为经济基础服务，要巩固、促进它赖以存在的经济基础。所以，一个国家、一个时代的法律是不是有利于巩固、促进它赖以存在的经济基础，是评判法律善恶优劣的一个标准。
第三个层次，一个社会最深层的基础和人类社会发展最终的推动力量是生产力，所以生产力标准作为唯物史观的基本观点就应运而生了。这最初是列宁提出来的，他说：“生产力的发展，这是社会进步的最高标准。”后来毛泽东在《论联合政府》中指出：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根到底 看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小,看它是束缚生产力的,还是解放生产力的。”共产党也好，国民党也好，他们的政策究竟怎么样，就看对人民的生产力起什么样的作用。后来，我们党在十三大的时候，我印象特别深：一个是提出了社会主义初级阶段，对我们当今阶段作了正确的历史定位；另外一个就是提出了生产力标准的问题，把是否有利于生产力发展作为衡量和评判我们一切路线方针政策正确与否、我们的改革开放、现代化建设和各项工作成败得失的根本标准。所以生产力的标准应当是衡量我们法律善恶优劣的根本标准。但是我们要在前面加四个字：归根到底。我们的法律好不好，在归根到底的意义上要看它能不能促进我们的生产力发展。为什么要加这四个字呢？因为社会生活是非常复杂的，法律是各个方面的，经济领域的法律比如说民商事法律、经济类法律中的《合同法》、《物权法》、《公司法》等，它们可以直接地促进生产力的发展。但是有一些法律比如《立法法》、《法官法》就不能说它们能直接促进生产力的发展。但是，所有的法律归根到底的意义上都要有利于这个时期社会生产力的发展。
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