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沪黔城镇居民最低生活保障状况 比较研究
—以贵州凯里和上海青浦地区为例
摘 要:城镇居民最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的城镇贫困人口而建立的社会救济制度。本文以贵州凯里地区和上海青浦区两地的居民为调查对象,针对城镇低保政策的内容、实施过程及完善等问题进行调研,从最低生活保障的申领标准、有关待遇、两地居民对该项制度的不同观感等等方面入手,对比分析了贵州凯里和上海青浦两个地区的城镇居民最低生活保障制度的运行状况,了解到沪黔两地低保政策在待遇、施行和管理上都有着显著的区别和差异,但同时也不乏相同之处。尤其是在对当前城镇低保制度的完善化上,两地居民提出了比较相似的诉求。本文在此基础上也就目前低保政策存在的问题及进一步健全,提出一定的建议和意见。
关键词:最低生活保障 低保对象 低保标准
一.引言——调查内容及分析框架
(一)调查背景
在城市居民最低生活保障体系日益完善的今天,越来越多挣扎在“贫困线”与“温饱线”上的人们开始慢慢摆脱过去“衣不蔽体,食不果腹”的窘境,真正体会被到政策“阳光”普照的滋味。本次调查就对国家实施的这项制度进行了一次比较深入的探访,选取的目标城市和地点一个位于贵州省凯里市,一个坐落在上海市青浦区,选取的目的也在于通过对东西部不同城市的不同的地方性低保政策进行调查了解,从而了解到我国城镇最低生活保障政策在不同区域间(尤其是经济发达地区与经济落后地区间)落实、施行的异同之处,希求在调查对比中,能从作为“低保政策发端”的上海市身上获取城镇居民最
低生活保障政策可供中西部城市借鉴的经验,特别是低保政策运行中可避免的问题。
为此笔者选取了上海市青浦区香花桥街道惠民佳苑(社区)和贵州省凯里市洗马河街道文化社区两个地点,针对“沪黔两地居民最低生活保障状况”,分别展开了调查研究。
(二)调查过程
本次调查共进行了两部分得以完成,共跨越上海、凯里两个城市。
第一轮调查主要针对的是贵州省凯里市城镇低保有关情况进行调查,着重于低保实施基本情况,选取的是凯里市洗马河街道文化社区的居民为样本。共发放问卷30份,其中有效问卷28份。采用入户调查方式,涉及床单厂、振华等4个不同小区9户低保人家,25人及若干非低保人家。通过第一轮调查发现:低保户们所收到的救助金主要用来维持基本生活,其次用来看病和为子女交学费。
在调查过程中,提到低保,所有低保户都对这项政策充满感激,他们中绝大多数人一致都认为:“对于人均消费水平很低的我们来说,低保救助金确实已解决了一些迫切需要解决的困难,这些年国家为改善贫困人口的生活办了不少实事”。
第二轮调查主要针对的是上海市青浦区民惠佳苑三区的城镇低保有关情况进行调查,同样着重于低保实施基本情况,选取上海市青浦区民惠佳苑三区的居民为样本。发放问卷也计30份,其中回收的有效问卷27份。同样采用入户调查方式,涉及民惠佳苑一区、二区、三区等3个不同小区20户低保人家及若干非低保人家。通过第二轮调查发现:低保户们所收到的救助金仍主要用来维持基本生活。除了
调查流程图:
(三)调查方法
1、问卷调查法。分别将事前编写好的问卷在两地社区范围内进行发放,由本人及本人同学负责组织发放,请相关人员进行填写,并负责最终的回收和整理。本次问卷调查主要采取的是非概率式抽样调查,共在沪、黔两地发放60份问卷,此次调查虽不是概率抽样,不能推论总体,但对于深入认识、理解城镇居民最低生活保障政策及存在的问题仍有较大的帮助。
2、访谈法。访谈对象主要是有关低保人员和从事城镇居民最低生活保障的有关干部,采取进行一对一访谈的方式,并利用相关必要的录音设备进行实时记录, 询问被访谈人对最后整理成访谈录,作为对本次调查的辅助资料,
需要说明的是,碍于条件和地域的限制,本次上海一地的问卷回收主要由笔者的同学负责,同时对上海青浦区香花桥街道的有关低保干部的访谈录音也主要是靠亲友的帮助采集,最后由本人进行汇总整理。
二.文献综述
(一)政策建立背景
贫困问题是一个世界性的难题, 中国也面临着同样的问题。自从实行改革开放以来, 中国的经济获得了快速的发展, 人民群众的生活质量有了很大的提高。但在城市面貌持续改善的同时, 城市的贫困问题也突出的摆在了中国政府的面前。由于缺乏权威的中国城市贫困标准数据, 为贫困的规模的测算带来一定困难, 但是仅从申请城市居民最低生活保障的情况看, 处于贫困最底层的人数不少于
【1】2200 多万。面对这样的一个局面,有关缓解贫困、减轻困难或贫困家庭负担的政策也随之诞生。
1993年6月1日,上海市正式实施最低生活保障制度,标志着中国最低生活保障制度正式建立,至今已历时十余年,它的实施保障了城市贫困人口尤其是困难
【2】 职工家庭的基本生活, 被喻为“ 最后一道社会安全网”。
自新中国成立后, 国家在社会福利中一直担任传统“父爱主义”角色, 建立了以工作身份为基础的“单位制”职业福利, 社会成员对单位存在显著的生存依附关系。由于实行“ 充分就业”政策, 城市贫困问题并不突出。但到了20世纪90 年代, 因部门职能关系的变更和经济改革主导削弱传统职业福利的政策转变, 其不利的社会后果日渐显露出来。一方面, 城市贫困人口不断增加, 下岗和失业人口越来越成为贫困人口的主体。1993年底家庭人均生活费收人低于当时生活困难补助标准的职工占全国职工总数的5.6% ,以此推算全国贫困职工总数为760万人, 加上其家庭人口,1993年需要救济的贫困职工及其家庭人口总数为1360万人。1993年中国城镇困难户中得到国家救济和补助的人数为200.4万人, 精减退职老弱残职工得到国家救济的54.6万人。用基数法、必需品法和恩格尔系数法测算的三项指标综合标准人均月收入10元为标准【6】, 结合1993年城镇居民抽样调查数据进行分组, 得出家庭人均月收人低于最低生活费用标准的城市居民总数占全部居民总人口的7.82 % ,据此全国需要救济的城镇居民总数为1850万人(全国总工会,194)。1994年,按照城镇10%最低收入(人均收人130元/月)计算, 涉及到300万人;按该年度10%最低收人户中平均每一就业人口负担人数比例2.17推算,
【3】其中职工人数为1382 万人。但由于体制的原因, 新增贫困人口基本被排除在
救助体制之外。另一方面, 救济费用增长缓慢, 城市社会救助面临“僧多粥少” 的尴尬局面。1992 年全国城镇社会救济费用(包括临时救济) 总共才1.2 亿元,
1993年城镇社会救济费用与1992 年基本相当(不包括精简退职老职工救济)【7】
(二)城镇最低生活保障制度的定义
为了妥善解决城市贫困人口的生活困难问题,国务院决定在全国建立城市居民最低生活保障制度,并于1997年9月2日下发了《关于在全国建立城市居民最低生活1保障制度的通知》(国发(199729)号)。最低生活保障制度,是政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市贫困(主要是相对贫困)人口进行帮助的
。【8】一种新型社会救济制度。城市最低生活保障制度是解决民生问题的重要途径和
手段, 是社会救济的重要内容与创新, 是社会变迁的产物。低保制度的完善和有效运行反过来会促进社会的良性运行, 促进社会的稳定与和谐社会的构建【9】。
(三)城镇最低生活保障制度运行中遇到的问题
城市低保制度作为保障人民对基本生活的最后一道防线, 在建立二十多年来, 取得了一定的成就。但由于一些原因, 目前的低保制度还存在许多问题, 这些问题都在一定程度上阻止了城镇低保制度的作用的正常发挥, 使一部分贫困
【10】人民的生活并没有得到很有效的保障。宫春子【11】认为,目前中国的低保制度
主要存在的问题是,首先是低保对象收入核定难, 瞒报现象严重;其次是信息透明度低,缺乏有效的社会约束;三是管理办法落后,缺乏有效的动态管理办法。四是相关衔接办法难,影响低保工作的公平性。五是管理机制不健全,制度运行模式存在弊端。与他持相近观点的还有李迎生肖一帆【12】等,他们认为问题主要在于首先保障标准总体过低且地域差异过大;第二,对有特殊困难的低保受众救助力度不足;第三,与再就业机制缺乏有效链接;第四是贫困人员难以被现行制度覆盖。第五是资金筹集中的集体主义制度;第六是准入制度中对低保人员的人格尊严有一定的伤害。而高灵芝高功劲【13】等将这样目前的贫困问题、最低生活问题和体制结合在一起,更深层次的指出了目前我国低保制度遇到的问题,即是由体制转轨带来的职业分层和企业转制等等原因而造成的城市贫困,使得低保问[1]刘楠.我国城镇低保制度分析及改进对策研究.企业家天下[J],2011年
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[6]高 霞. 河南省社会保障制度的综合评价[ J].郑州航空工业管理学院学报, 2008, ( 3)
1 调查内容及分析框架
1.1 调查背景
2007年1月1日,国家出台的《最低生活保障制度》(以下简称“低保”制度)到底为贫困人民带来了什么程度的帮助,是否存在不足,人们对于“低保”政策持有什么样的态度?为了完成社会调查研究方法课的作业,为了解这些情况,我们社会调查第三组(行政管理5班)于5月25日对南充市下半城地区(大西街、大南街、西湖街等)以及北湖公园部分居民做了一次简要的分析调查,根据搜集到的资料信息做了这份调查报告。对南充市顺庆区下半城(主要地点:大南街、大西街、红墙街、北湖公园、西湖街;选择此区域的原因:相对于其他地区普遍贫穷,“低保”户多,便于了解底层人民的生活状况及想法。)进行了有关“低保”政策的调查。
1.2 调查过程
调查对象 汉川市沉湖镇百二沼村村委,主要咨询王书记。
调查过程针对当前情形下的低保制度,我向本村王书记提出了如下十个问题,王书记耐心的一一为我解答。其具体问答内容如下:
当地什么时候开始低保救助的? 答:具体本村从2002年开始
当地有多少人在依靠低保救助? 答:全村共有3693人,其中105人享受低保救助,占全村总人数的2.84%
当地什么样的条件才能享有低保? 答:参照国家政策文件,按照本地区生活水平而制定的标准。持有农业户口的居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。目前本村低保制度主要以家庭为单位进行救助,以家庭人均收入状况为标准确定救助对象。 本村低保户大致分为三类:大病致贫、鳏寡老人和父母双亡的孤儿。其中大病致贫的占多数。
在当前低保体制下,低保户所享有的权利和义务 答:权利:本村低保户按国家标准每月享有相应的救助,另外低保家庭免费享有农村合作医疗,在九年义务教育内的儿童免学费等。义务:低保户必须配合村里每年对低保资格的审核调查。
不同条件的低保享有哪些不同的救助? 答:更具家庭条件的不同,我村低保体制分一、二、三类,一类每人每月105,二类每人每月85,3类每人每月55,免费参加农村合作医疗。 6. 低保户申请低保的申请程序 ① 个人申请 ② 村委开会审议并申报 ③ 镇民政审核后交市民政审核 ④ 张榜公示 本村的低保申请到审定完全按国家要求程序严格执行,争取做到需要低保救助的家庭都可以得到救助,有条件的绝对不浪费国家资源,也就是不漏掉一个,不错过一个。
申请之后政府部门怎么审核是否属实? 答:本村不大,并且基本上每个小组都配有组长,所以村委对每一个家庭的大致情况都比较了解,在低保申请者申请的时候就差不多知道 其是否有资格享受低保救助,但是为避免出现审定出现偏差,本村还是按照规定办事村委将会组织开会,对其家庭状况进行讨论,然后组织人去其家里访问,同时也向其左邻右舍咨询,已保信息的准确性。
低保救助具体怎么实施? 答:本村按照国家的政策执行,实行个体银行专户,然后每季度领取,对于不会使用银行卡的老人,村委负责帮老人取钱。社会化发放。
对于经过一段救助后有些居民已经自力更生了,不满足低保条件了,可是还在占用低保资源,低保局是怎样复查他们是否还需要低保救助的? 答:为确保国家低保救助资金都用在刀口上,不浪费国家资源,本村每年至少对低保家庭的情况重新审定一到两次,对不再满足低保条件的家庭,取消其享受低保救助的资格,并对其进行讲解和劝说。
近几年国家对低保方面的投入力度怎么样? 答: 近年来,国家对低保方面的投入越来越大,由每人每季度30元上升到每人每季度120元
四调查方式:访谈法,资料法。 因为王书记负责管理本村所有的低保工作,了解本村低保工作的所有信息,故拜访了王书记,为加深了解和数据的准确性,王书记也拿出了本村关于低保的一些文件以及资料信息。
五调查时间: 2011.08
六调查结果 这次调查使我对本村的低保情况有了一个比较全面的认识,农村作为生产力,消费水平都比较低下的地方,经济水平较为落后,人们的物质生活,精神生活都相对落后,人们的消费水平相对较低,但改革开放的成果早已普及到农村,这里也基本上都达到了小康水平,但是对于一些特困家庭,生活还是十分艰难。近年来,国家不断加大低保的投入,也使他们的生活有了一定的保障。 目前,从整体上看,我村低保体系比较完善,生活艰难的都享有了国家低保的救助,低保户的生活也得到了保障。这几年国家对低保的不断投入,人们对低保的不断了解和重视,我村的低保制度也得到了较好的发展,基本上符合国家的各项要求。
七调查体会 通过这次社会调查,我深入社会基层,接触社会,努力实践,对社会很多问题有了一个更加全面的认识,比如农村最低生活保障、新型农村合作医疗、农村五保供养、社会救助制度等,这些方面在近几年都得到了较好的发展。另外,在调查过程中我认识到了很多交流上的不足,以及礼仪知识的欠缺,我受益匪浅。在今后的学习生活中,我会加强自己交流方面的能力,这将使我受益终身,同时,也会关注国家时事政治,心系祖国发展。 辞谢感谢王书记百忙中抽空耐心的接受我的采访,给我提供这么多的有效信息,谢谢您对我工作的支持。 2011年08月24日
2 成县低保制度概况
农村低保是政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,按照保障标准进行差额救助的新型社会救助制度,是对农村特困户救助制度的完善和发展,是健全社会保障体系的重大举措。成县2007年全县纳入农村低保对象10630户35274人,发放保障金482.3709万元。2008年全县将低保对象扩至76037人,同时将农村低保一类标准由原来的50远提至57元,每人每月增加7元;农村低保二类标准由18元提至25元,每人每月增加7元;农村低保三类标准由原来25元提至35元,每人每月增加10元;农村低保四类标准由原来10元提至17元,每人每月增加7元。低保对象每6个月从农村信用社领取现金。
3 低保户的生活现状
3.1 基本情况
本次调查39户低保家庭,共计189人,其中年龄最大的有76岁,最小的7岁。夫妇与两个以上孩子的家庭占66.7%,农村独生子女领证户和二女结扎户占37.1%,残疾、年老体弱无劳动力的家庭占31.3%,丧偶的家庭占18.3%,其他情况占13.3%。被调查的低保户平均每户低保家庭拥有的劳动力不足两人,平均每个劳动力负担1.4人。低保户家庭成员的文化程度普遍较低,小学以下文化程度的占91%,初中文化的占7%,高中及以上的仅占2%。
3.2 生活状况
低保户家庭主要收入来源自主经营(主要是种植粮食和外出打工)的占66.7%,亲友资助占12.8%,救助资金的占30.7%,借贷过日子占7.6%。住房质量普遍较差,调查的39家中只有5家是砖木结构,没有钢筋混凝土结构的住房,其余全是土坯房,其中3户为政府救助金盖起得房子,1户借住在别人的房子里。
3.3 消费情况
低保户年人均食品现金支出282元,消费粮食159公斤,人均教育支出334元,医疗支出196元,个别家庭缺粮。
3.4 健康状况
被调查人身体健康的147人,占77.8%;体弱多病的31人,占16.4%;患慢性病的9人,占4.7%;残疾的7人,占3.7%;患有大病的4人,占2.1%。调查资料显示:低保户家庭成员有病能及时就医的7.6%;不能及时就医的占92.4%,不能及时就医的主要原因是由于经济困难,以及忙着干农活,家里其余无劳动力,腾不出时间去住院看病。
4 低保工作存在的问题
自党的十8大以来,从中央到地方制定了许多惠民政策,国民经济得到了跨越式发展,尤其在城市低保方面。城市居民最低生活保障,是我国目前社会保障体系的最后一道防护网,他充分体现了党和政府对社会弱势群体的关心和照顾。自推行低保政策以来,为保障贫困群体的基本生活,减轻政府压力和维护社会稳定,促进社会和谐发展起到了积极作用。
4.1 低保政策宣传不到位
有些乡镇只是公布了一些低保政策的条例,农民不能很好的理解低保救助政策、低保救助条件,应享受救助的人如何申请和领取救助金等。在调查中我们询问大多的农民是否知道低保有关政策时,他们回答说是不太清楚,刚开始听到村干部宣传时,以为只是一句空话,没有当回事,而大多数村子里都只是村干部要了急需救助家庭的户口本和户主的身份证就给他们办理了。
4.2 低保政策不公开透明
有的村子里刚宣传低保政策时,以前的特困户和家中有一两个需救助成员家庭都申请了,但最终只有重女户和特困户被确定为低保对象,乡镇给每个村子分配了多少名额,村民们是不知道的,有些地方村民反映村干部贪污,使救助真正到位的资金缩水,本来不多的救助金被各级部门分去了。
4.3 农村低保覆盖面窄【2013年甘肃低保事件】
对一些特别困难的农户应提高救助标准。农村低保对象大多数是结扎重女户和以前的特困户,对有些生活暂时困难的农户没有救助。如柴家门乡的一位41岁的农村妇女独自劳动照顾着两位老人,儿子正在读大学,女儿读高中,每年两个学生需要2万多元,而每月的救助金只有每人25元,而对于生活本生就很好的有些农村独生子女家庭,每人每月却每月领取35元的救助。
4.4 部分低保对象的确定不准确
村子里的特困户和重女户(低保对象中的大部分)都被确定为低保对象,有些村干部优亲厚友,他们的亲戚朋友生活并不困难也被确定为低保对象。在丁沟乡调查时,一个老人说:“上面一个庄里的一个老汉,生活不困难,但以前选村干部时为村支书帮了忙,确定低保对象时,他就首先被确定为被救助者”。一个中学生告诉笔者,在另外一个村,村民们对村干部首次确定的低保对象不满,把村干部的一些亲友揍了一顿,才了事。一个大伯,他母亲瘫痪躺在床上,生活困难,但是村干部说救助名额已经发放完了,他们家不能列为低保对象,大伯就去乡政府请来了干部,亲自到他们家了解情况,最终才被救助。
4.5 低保对象确定难
虽然成县制定了《农村居民最低生活保障制度暂行办法》,但在实际操作中仍存在以下问题:一是对低收入家庭的房产、储蓄、有价证券、隐性收入等难以合理核定;二是有劳动能力的保障对象的隐性收入核算难;三是农户外出务工收入或临时性收入计算难;四是确定农户具有法定赡养、抚养关系且在一起共同生活的全体人员收入难。
4.6 救助对象情况变化后,能把救助名额给别人
在有的救助家庭中,被救助者去世了,他的家人仍然在领救助金,虽然一个人的一年救助金最多只有四五百元,但对其余家庭是可以帮大忙的。
为此我们提出几个建议:
(1)、实行阳光操作,保证公平公正,坚持为此
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